Regulación y reguladores: 42

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En el libro Guía del autoestopista galáctico (en inglés, The Hitchhiker’s Guide to the Galaxy), Douglas Adams cuenta la historia de una civilización que crea una supercomputadora para responder a la pregunta sobre “el sentido de la vida, el universo y todo lo demás”. La supercomputadora, llamada Pensamiento Profundo, reflexiona durante millones de años para dar su respuesta: 42. Esta parte del libro se ha utilizado como una metáfora de que las buenas respuestas requieren formular bien las preguntas. Pero también hay otra interpretación, que es ridiculizar la necesidad de contar con respuestas sencillas a preguntas complejas. Muchos problemas económicos son complejos y tienen efectos sobre múltiples actores y variables, y pretender dar una respuesta sencilla a preguntas muy generales llevará a implementar medidas equivocadas, parciales o incluso contraproducentes. Aun acotando la pregunta, se pueden presentar dilemas que son difíciles de resolver desde el punto de vista técnico.¹

Así como el número 42 es la respuesta al sentido de la vida, la palabra “regulación” es la respuesta cuando los mercados no asignan los recursos económicos de forma adecuada. ¿Qué regulación? Puede ser de precios (como la leche), de cantidades (como los horarios de los ómnibus), de empresas que pueden entrar al mercado (como en la telefonía celular) o de la calidad de los productos (como el tipo de lentes de sol). Los motivos para regular son muy diferentes en todos los casos anteriores: evitar precios altos en el caso de la leche, brindar un servicio público en el de los ómnibus, utilizar adecuadamente un recurso escaso –el espectro radioeléctrico en el caso de la telefonía celular– o proteger a los consumidores que pueden sufrir daños a la salud por productos defectuosos. Pero también se puede utilizar la regulación por otros motivos, como evitar la contaminación del medioambiente por parte de empresas o intentar impedir que los bancos quiebren y los ahorristas no recuperen su dinero.

A pesar de que la regulación está asociada a acciones concretas, es un proceso que finaliza en una acción. Al fin y al cabo, le llevó millones de años a Pensamiento Profundo llegar a la respuesta 42. En adelante analizaré un tipo específico de regulación que se asocia al funcionamiento competitivo en los mercados, en particular donde hay pocos actores y existe la posibilidad de que las empresas fijen precios más altos producto de la poca competencia. En estos casos, la falta de competencia permite a las empresas imponer un impuesto a los consumidores y aumentar sus precios. Por ejemplo, si somos dos empresas vendiendo un producto, cobramos 1, pero si estoy solo en el mercado me conviene cobrar 1,5; esa diferencia de 0,5 en el precio es el impuesto que pagamos por la falta de competencia.

¿Por qué regular?

Regular implica alterar las condiciones de mercado en busca de un objetivo; es incidir sobre alguna variable que la sociedad entiende pertinente sacar del control directo de la empresa. En general, el que regula es alguien fuera del mercado, como el gobierno. El primer paso es definir por qué se regula, cuál es el objetivo.

Por ejemplo, tomemos el caso de la energía eléctrica. Si bien los grandes consumidores podrían realizar contratos mayoristas con generadores, en general la población tiene que comprar la energía eléctrica a un único oferente. Si se entiende que el precio es alto, ya sea en relación a los costos o en la comparación internacional, la regulación puede fijar un precio menor y el objetivo está cumplido. Tanto la empresa como los consumidores reaccionan a esos cambios propuestos, y si el precio baja es más que probable que el consumo aumente. Al final del día, lo que se busca es que este impuesto, en lugar de cobrarlo las empresas, se lo queden los consumidores para que puedan hacer con ese dinero lo que mejor entiendan. Es otra forma de hacernos ricos: en vez de que aumenten los ingresos, que bajen los precios.

El problema que enfrenta el regulador es identificar cuál es el precio adecuado en el mercado. Si el precio regulado no está muy lejos del que fijaría libremente la empresa, los consumidores van a seguir pagando un impuesto a la empresa utilizando menos energía eléctrica de la que podrían. A la inversa, si la reducción de precios es muy grande, la empresa podría ver afectados sus costos dejando de lado el mantenimiento de las líneas o dilatando inversiones. Es decir, si la rebaja de precios es muy grande, la calidad del servicio podría afectarse o la propia empresa podría querer hacerlo de forma de recuperar beneficios perdidos por la regulación.

Uno de los problemas más interesantes de la economía, y de las ciencias sociales, es que los agentes reaccionan ante cambios en el entorno de forma estratégica. Si ello pasa, entonces el regulador deberá fijar también las condiciones de calidad del servicio, por ejemplo, estableciendo un máximo de cortes de energía o de fluctuaciones en el voltaje. Lo importante es que lo que comenzó con un objetivo –el precio– puede transformarse en dos –precio y calidad–. Es más, la existencia de un monopolio en sí mismo puede alterar la calidad del servicio; total, si soy el único al que le pueden comprar, ¿para qué me voy a estar complicando?

¿Cómo se regula?

Encontrar el precio adecuado –aquel que no es muy bajo para que la empresa deje de invertir ni muy alto para que los consumidores continúen pagando el impuesto– es complejo. En Uruguay se utilizan dos grandes formas de regular los precios: considerando los costos o comparando con servicios similares. Para determinar el precio del servicio de transporte de ómnibus en Montevideo, o el de la energía eléctrica, se analizan los costos. El precio de los combustibles sigue un precio técnico que representa el costo hipotético de importar la gasolina refinada a Uruguay, comparado su precio con la alternativa de importarlo. No existe una receta de cuál es la forma adecuada; los combustibles tuvieron diversas formas de ajustar sus precios, y hasta hace poco seguían los costos de Ancap.

Para hacer más interesante el tema, cada mecanismo regulatorio tiene sus beneficios y sus problemas. En forma sucinta, la regulación basada en los costos toma en cuenta –como lo indica su nombre– los costos de la empresa: gastos operativos, salarios y una tasa de retorno adecuada a la inversión. La clave es encontrar cuál es la tasa de retorno adecuada, dado que, si el precio tiene una tasa de retorno muy alta, las empresas querrán sobreinvertir y, si es muy baja, evitarán invertir. Es decir, nos podemos encontrar a la vez ómnibus que apenas funcionan y otros con aire acondicionado.

Además, las empresas no tienen incentivos para cuidar sus gastos, dado que el regulador ajustará los precios si los gastos aumentan. Si bien la realidad es un poco más compleja, este tipo de regulación determina un ida y vuelta entre empresa y regulador de forma de determinar cuáles son las inversiones y gastos adecuados. Sin embargo, nótese que comencé hablando de regulación de precios, nos cruzamos luego con la calidad y ahora estamos discutiendo inversiones y gastos. Una vez fijado el precio, la actualización se realiza generalmente utilizando una paramétrica que refleja los distintos componentes del costo.

Alternativamente, se puede fijar el precio comparando servicios similares. El Precio de Paridad de Importación (PPI), que calcula la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (Ursea), está construido de forma de recoger el costo que implicaría un escenario en el cual el combustible, en vez de ser refinado en Uruguay, es importado. La clave es que el servicio o ejercicio contrafáctico planteado sea realmente comparable con el servicio regulado, lo que a veces es complejo.

En cualquier caso, la regulación es un proceso complejo que implica considerar múltiples variables como el precio, la calidad del servicio, las inversiones de la empresa, la tecnología, etcétera. Por ejemplo, el precio del boleto con tarjeta es más barato porque no considera el costo del guarda. Es decir, las interrelaciones se complejizan y se requiere una visión integral del mercado y del servicio. El precio en sí mismo a la vez dice mucho y no dice nada. Al final del día, las dos preguntas son: qué calidad de servicio quiero... y cuánto estoy dispuesto a pagar por él.

La regulación y los reguladores en Uruguay

Existen múltiples reguladores en Uruguay: la Unidad Reguladora de los Servicios de Comunicación (Ursec) regula las telecomunicaciones y el sector postal, la Ursea el mercado de energía –combustibles, energía eléctrica–, agua y saneamiento, las intendencias el transporte urbano, y el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) el interdepartamental, entre otros. Otros diseñan las políticas públicas en los sectores, típicamente los ministerios, como el Ministerio de Salud Pública o el mencionado MTOP. En algunos mercados se encuentra la visión –relativamente– integral de la regulación, como en el transporte.

Sin embargo, en otros, como la energía eléctrica, el agua potable y el saneamiento, es más acotada. En estos mercados hay empresas públicas y los controles están balcanizados: el regulador mira el precio, pero la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) tiene la última palabra sobre las inversiones. Esta compartimentación de las tareas regulatorias dificulta una visión coherente del mercado, o al menos consistente entre las inversiones y los precios, más en mercados como la energía eléctrica y el agua potable, que se rigen por precios basados en costos.

Hace un tiempo se planteó la posibilidad de crear un regulador para los puertos, y la (muy poco) probable puesta en marcha del tren de la Costa quizá requiera pensar de forma integral el sistema de transporte metropolitano. Nuevos reguladores requieren pensar cuál es el objetivo de la regulación, separando el diseño de políticas –¿qué puerto queremos?, ¿cuál debe ser la combinación de modos de transporte en el área metropolitana y cómo se conectan entre sí?– de las restricciones a la competencia que pueden tener aparejadas, y cómo lidiar con los impuestos asociados.

Sin embargo, el precio –que es la pieza clave de la tarea regulatoria– no puede disociarse de las otras decisiones, como la infraestructura requerida para el servicio, las inversiones necesarias y aquellas que el regulador no va a reconocer en el precio, y los costos que correrán por parte del regulador –en el precio– o por la empresa contra sus beneficios.

Así como importa el objetivo de la regulación, también importa el orden de los factores. En Uruguay, los reguladores a veces surgen una vez que los mercados están consolidados. La Ursea nació con el objetivo de regular empresas existentes y con cometidos acotados por la naturaleza de las empresas –públicas– que debía regular. La Ursec tiene un poco más de suerte, cada tanto el mercado “empieza” de nuevo con la introducción de nuevas tecnologías –fibra óptica, 5G– y puede crear nuevas reglas en el mercado o permitir el ingreso de nuevos agentes. Sin embargo, crear un regulador cuando el mercado ya está configurado y el o los agentes que van a actuar ya definidos acota mucho el poder de acción de los reguladores.

Regular requiere definiciones, potestades y coherencia. Si el regulador sólo puede fijar precio, terminará convalidando infraestructura innecesaria o gastos superfluos, o ello repercutirá en las decisiones de la empresa a sostener la infraestructura realizada o de mantenerse en el mercado. Al final del día, el precio es el 42 del cuento; el resultado de un proceso. Llegado este punto, usted se preguntará: ¿Es siempre necesaria la regulación? ¿Por qué algunas empresas la piden? ¿El regulador siempre actúa bien? Eso es otro cuento.