¿Cómo y por qué impulsar políticas para la transformación productiva?

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¿Qué se entiende por transformación productiva?

La transformación productiva consiste en un proceso de modificación de la estructura de la producción a través del desarrollo de sectores o productos –bienes y servicios nuevos o de mejor calidad– con alto potencial de crecimiento e incorporación de valor agregado. Este cambio estructural es un componente necesario de la convergencia hacia los niveles de ingreso per cápita de las economías desarrolladas.

No se trata únicamente de incrementar la productividad a través de una mejor utilización de los factores productivos existentes, sino que el determinante fundamental de largo plazo es la nueva acumulación de factores asociada a la transformación productiva (Crespi et al., 2014). En el enfoque aquí adoptado, las relaciones entre diversificación y desarrollo económico se entienden desde una perspectiva estructuralista, en el sentido de que la transformación productiva es un determinante del desarrollo económico y no un subproducto de este.

¿Por qué se requieren políticas de desarrollo productivo de calidad?

En tanto se requiere de un proceso dinámico de transformación productiva para converger a las economías avanzadas, se observa que este proceso difícilmente pueda ocurrir sin las políticas públicas que lo promuevan. En efecto, los antecedentes históricos muestran que las políticas públicas proactivas han sido clave en todos los casos exitosos de convergencia.

A lo largo de las últimas dos décadas se ha avanzado en cierto consenso en cuanto a la necesidad de políticas de desarrollo productivo (PDP) bien formuladas e implementadas, las cuales distan de las políticas de sustitución de importaciones aplicadas en América Latina durante el siglo pasado. Las PDP tienen tres características esenciales. En primer lugar, consisten en intervenciones deliberadas del sector público con el propósito específico de incrementar la productividad de una economía y converger a los niveles de las economías avanzadas (Cornick, 2016).

En segundo lugar, incluyen políticas e instrumentos focalizados en el crecimiento y la mejora de ciertas actividades clave –por ejemplo, I+D+i, formación de talento digital o exportaciones– de grandes sectores de la economía o, incluso, de subsectores, cadenas, conglomerados y productos (Fernández-Arias et al., 2010).

Por último, procuran alterar la estructura de la producción en favor de sectores y subsectores con mayores niveles de productividad y mejores perspectivas de expansión, de un modo diferente de lo que lo harían las fuerzas del mercado en ausencia de la intervención (Hausmann et al., 2008).

El caso teórico en favor de las PDP es sólido y la oposición a estas se basa principalmente en dificultades prácticas relativas a la implementación (Rodrik, 2008). Estas dificultades se vinculan, mayormente, con fallas de gobierno, las cuales se asocian a tres condiciones fundamentales: a la insuficiencia de información para identificar con cierta precisión actividades, sectores, productos o mercados; a que los países en desarrollo no cuentan con burocracias gubernamentales competentes capaces de satisfacer los requisitos implícitos en las PDP, y a que cierto tipo de intervenciones son propensas a la captura y la corrupción.

En otras palabras, parte de las críticas a las PDP sostienen que estos incentivos generan espacio para comportamientos rentistas por parte de las empresas. Estas objeciones son pertinentes, en el sentido de que reflejan peligros reales y deben ser tenidas en cuenta en el diseño y aplicación de las PDP, pero no justifican su exclusión de la caja de herramientas de las políticas públicas.

En la actualidad, el desarrollo productivo no puede concebirse si no es como desarrollo productivo sostenible. En ese sentido, las políticas de desarrollo productivo sostenible (PDPS) se definen como medidas gubernamentales destinadas a acelerar la transformación estructural hacia una economía baja en carbono y eficiente en recursos, que, a su vez, permiten mejoras en la productividad de la economía (Altenburg y Rodrik, 2017).

Uruguay cuenta con algunas experiencias que muestran la pertinencia y capacidad para avanzar en este sentido. Así, la necesaria coordinación entre las PDP y las políticas ambientales debe implementarse bajo la modalidad de integración de políticas, que implica que la formulación de políticas en ciertos dominios toma en cuenta objetivos de otros dominios.

¿Cuál es el rol de la coordinación público-pública para abordar la complejidad del problema?

En este contexto, el desarrollo productivo sostenible constituye un gran reto para la política pública. Esto es particularmente desafiante para sectores públicos sin una cultura establecida de cooperación interinstitucional y altamente compartimentados, características habituales de los sectores públicos de la región y de las que no escapa el sector público uruguayo.

En nuestro país, el sector público ha ido adquiriendo niveles crecientes de especialización en materia de desarrollo productivo sostenible. Esto se ha dado, principalmente, a través del funcionamiento de diversas agencias enfocadas en algunas temáticas o dimensiones claves: la Agencia Nacional de Investigación e Innovación, el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria, la Agencia Nacional de Desarrollo (ANDE), el Laboratorio Tecnológico del Uruguay, el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional, Ceibal, la Corporación Nacional para el Desarrollo, la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento, y el Instituto Nacional de Cooperativismo. Los mecanismos de coordinación bien diseñados pueden operar sobre la estructura fragmentada y hacerla trabajar articuladamente al establecer una relación sinérgica entre especialización y coordinación.

¿Qué marco de condiciones políticas se requieren?

La coordinación público-pública sugiere un marco de condiciones políticas necesarias para una buena formulación de PDPS: que incluya la priorización del desarrollo productivo sostenible en la agenda de gobierno, que sostenga el compromiso político al más alto nivel y que mantenga una estabilidad política y organizacional más allá de ciclos electorales. Tres aspectos que han estado ausentes en nuestro país en la última década.

¿Cómo debería organizarse la institucionalidad?

La propuesta se ordena en cinco componentes principales:

1. Función especializada de coordinación (órgano coordinador)

La propuesta parte de identificar un conjunto de funciones, que agrupamos bajo la denominación de función especializada de coordinación, que debe ser llevado a cabo de manera permanente e incluye la administración de los procesos de coordinación público-pública, la identificación o evaluación de oportunidades de innovación y agregación de valor, la alerta temprana de situaciones de estancamiento o bloqueo, la coordinación de las actividades de monitoreo y evaluación y la administración del soporte de información y conocimiento.

Un aspecto clave del diseño del órgano coordinador es su ubicación institucional, respecto de la cual se identifican, en principio, dos alternativas potencialmente adecuadas: una secretaría especializada en la propia Presidencia de la República o una agencia con amplias competencias en materia de desarrollo productivo sostenible, como la ANDE (que tiene “por finalidad contribuir al desarrollo económico productivo en forma sustentable, con equidad social y equilibrio ambiental y territorial”, Ley 18.602).

La ANDE tiene las ventajas y desventajas propias de ser una institución en marcha, aunque las últimas se ven moderadas por el hecho de ser una organización relativamente nueva, con especialización en áreas del desarrollo productivo sostenible. Al tratarse de una agencia, se refuerza la necesidad del apoyo político al más alto nivel y de atribuir clara y expresamente las competencias para el ejercicio de la función de coordinación especializada. Bajo estas condiciones, se entiende que la ANDE podría asumir las funciones del órgano coordinador a partir de una reasignación relativamente menor de recursos humanos y materiales y desde el inicio del período de gobierno, lo que fundamenta cierta preferencia por esta opción.

2. Coordinación público-pública de alto nivel

Esta función es el componente central de la propuesta y se complementa con otros ámbitos de coordinación e instrumentos que potencian su eficacia y eficiencia. En el nivel estratégico de la coordinación público-pública opera un gabinete ministerial, integrado por todos aquellos ministerios directamente vinculados con el desarrollo productivo sostenible.

Las funciones de este gabinete incluyen la definición de prioridades, estrategias, políticas y objetivos en materia de PDPS, la aprobación del plan de desarrollo productivo sostenible y la solución de desacuerdos o conflictos entre instituciones públicas, entre otras. Idealmente, este gabinete debería ser presidido por el propio presidente de la República o, en su defecto, debería preverse su participación periódica (por ejemplo, semestralmente).

3. Coordinación público-privada de alto nivel

Corresponde también establecer una instancia de alto nivel de coordinación público-privada, en la cual el gabinete ministerial asume la representación de la parte pública. Una instancia con estas características en relación con las PDPS está ausente en nuestro país. El diálogo tripartito (gobierno-empresarios-trabajadores) ha estado limitado a los ámbitos de los Consejos de Salarios y Negociación Colectiva liderados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

A este respecto, la transformación productiva sostenible requiere de un ámbito adicional al de la negociación tripartita tradicional, del tipo de un Consejo Nacional que defina el marco general de las PDPS, con una representación más amplia, tanto del sector público como del privado, y con un horizonte temporal más largo y una agenda estratégica de tipo cooperativo.

4. Plan de Desarrollo Productivo Sostenible (proyectos transversales y sectoriales)

A nivel instrumental, un plan de desarrollo productivo sostenible con determinadas características, aprobado por el gabinete ministerial y validado por un amplio consejo público-privado, es la expresión de la focalización horizontal y vertical y un instrumento potente de la coordinación. El plan se compone del conjunto de proyectos prioritarios para la transformación productiva sostenible, tanto los de carácter transversal como los contenidos en los planes.

5. Fondo de Financiamiento del Desarrollo Productivo Sostenible

La propuesta se completa con un fondo de desarrollo productivo sostenible para el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos prioritarios. La posibilidad de acceder a los recursos para financiar o cofinanciar estos proyectos es un incentivo clave de los procesos de coordinación en sus diferentes ámbitos y niveles. Los criterios de selección, además de reflejar las prioridades estratégicas transversales y verticales, deben promover especialmente aquellas iniciativas que demandan la coordinación de varias instituciones públicas competentes y están respaldadas en una sólida coordinación público-privada.

Una alternativa para dotar al fondo de recursos, más allá de asignaciones presupuestales adicionales, consiste en reducir en un porcentaje relativamente marginal las asignaciones directas a ministerios y agencias relacionados con la temática y volcar estos recursos al fondo.

En última instancia, esto no implica necesariamente un recorte en el monto total de recursos que cada una de estas organizaciones va a ejecutar, en tanto podrían acceder a recursos del fondo por montos superiores a los inicialmente recortados. Es una forma de dotar al sector público de cierta flexibilidad y una mejor capacidad de respuesta, ante las rigideces implícitas en la asignación tradicional de recursos a ministerios y agencias.

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