Al asumir este gobierno, recortó el gasto, como había prometido en campaña electoral. Estamos hablando de los tan mentados “900 millones de dólares de recorte anual”, pero, a diferencia de lo prometido, este ajuste se realizó, principalmente, sobre la base de salarios y pasividades y, por ende, es meramente transitorio. Recordemos que el decreto del recorte de gastos es del 11 de marzo de 2020, es decir, es anterior al estallido de la pandemia. Pero no usemos aquella desgracia para decir que no hubo ajuste.
Ahora, al acercarse las elecciones cambia la tónica, y la preocupación del gobierno por mostrar resultados se traduce en aumentos de gasto. Tanto es así, que este año se flexibilizaron las tres metas de la regla fiscal. Más allá de los efectos de la sequía y de los impactos de la situación argentina, es indiscutible que el gobierno adoptó medidas que aumentan el déficit este año y los siguientes y, en particular, la baja de algunos impuestos, incluso frente a la advertencia realizada por el Consejo Fiscal Asesor. Es decir, la regla fiscal no sirvió para guiar las acciones del Poder Ejecutivo ni para acotar la discrecionalidad de este.
Lo cierto es que el déficit del Gobierno Central y BPS (sin cincuentones) se viene deteriorando y trepó a 3,9% en junio de 2023, un nivel similar al que había en 2019, cuando según la oposición de entonces se prendían las luces amarillas y sonaban las alarmas. Consultada durante la sesión de la Comisión del Senado, la ministra respondió que “el resultado observado, el efectivo, no es el que nos interesa”, sino que “el foco que le interesa al Ministerio de Economía y Finanzas [MEF] es el resultado estructural”. El tema es que la metodología utilizada para calcular el resultado fiscal estructural ha sido objeto de diversas críticas técnicas y diferentes metodologías arrojan resultados notoriamente disímiles.
Las estimaciones del MEF cambian sustancialmente de un año a otro –incluso de signo– según el momento en el que se calculen. Es así que, por ejemplo, la brecha de Producto –elemento central para el cálculo del resultado fiscal estructural– estimada por el MEF para 2019 fue cambiando todos los años. En el presupuesto presentado en 2020 la brecha de 2019 era negativa (-2,7%); un año después, en la Rendición de Cuentas de 2020, la brecha de 2019 pasó a ser positiva (+0,6%) y ahora, en esta Rendición de Cuentas, la brecha de 2019 cambia nuevamente y parece que estábamos alineados con el PIB potencial (brecha 0).
La interpretación del MEF sobre cómo estábamos en 2019 va mutando: pasamos de estar por debajo del potencial a estar “sobrecalentados” y luego a una posición neutral. Y los ajustes para estimar el resultado estructural acompañan estos vaivenes. Tres estimaciones, con tres años de diferencia, arrojan tres resultados distintos con sus correspondientes tres interpretaciones económicas. Nos remite a aquellas viejas conocidas historias de la literatura infantil de “elige tu propia aventura”.
A esto se suma la discusión sobre el cambio de signo de la brecha del PIB en 2022, según las diferentes metodologías que se utilicen. Para el MEF esta brecha es negativa en -1,4%, mientras que el Cinve estima que pasó a ser positiva en 1,2%, en línea con los cálculos del propio Banco Central del Uruguay presentados en el informe de política monetaria del primer trimestre de este año y con el sesgo contractivo de la política monetaria.
Como queda claro, no se trata de cuestionamientos caprichosos ni de chicanas. La evidente complejidad del tema y su relevancia en la toma de decisiones aconsejan cautela a la hora de basar exclusivamente en estos cálculos las decisiones de política fiscal.
Lo anterior son apenas ejemplos puntuales relativos a la regla fiscal que muestran que los temas relativos a la “institucionalidad fiscal”, su diseño y funcionamiento exigen un abordaje serio y bien alejado de los relatos autocomplacientes y, aún más, de los relatos de política menor.
Una regla fiscal que no lo mide todo
Seamos conscientes de que la mayor parte del ciclo fiscal-electoral en curso no se va a reflejar en las cifras fiscales que se publican. Todo el despliegue de obras de infraestructura en curso (rutas, la prometida atención a los asentamientos, Arazatí, entre otras) se hace, al decir del gobierno, por fuera del “perímetro fiscal” y, por ende, también pasan por fuera del radar de los tres pilares de la regla fiscal. Estamos hablando de inversiones del orden de 2% del PIB que no se van a registrar fiscalmente y de las que los próximos gobiernos deberán hacerse cargo. Entonces, ¿cuál es el valor de una regla fiscal con mirada estructural si después se elige qué gasto registrar dentro de la cobertura fiscal y cuál dejar por fuera y no registrar?
¿Sabe el lector que el principal incremento de gasto que se anuncia en esta Rendición de Cuentas no está en lo que realmente se asigna, sino en un cuadro de la exposición de motivos que acompaña el proyecto de ley? Estamos hablando de las inversiones en rutas que se hacen a través de la Corporación Vial del Uruguay en el período 2022-2024, que pasan de 1.500 millones de dólares en la Rendición de Cuentas del año pasado a 1.800 millones de dólares en esta Rendición. En definitiva, se anuncia un incremento de las inversiones viales de 300 millones de dólares, pero en la Rendición de Cuentas sólo se asignan efectivamente 25 millones de dólares para esto. Por cierto, compárese este incremento de 300 millones de dólares de inversiones por fuera del “perímetro fiscal” con los 75 millones de dólares que se asignan en esta Rendición de Cuentas para todas las políticas, y que se discuten ampliamente en el Parlamento.
Por tanto, permítasenos reiterar las conclusiones con que cerrábamos la columna que publicamos hace una semana: “En definitiva, lejos de pinturas y relatos, podemos afirmar que primero hubo recortes y, ahora, expansión del gasto, que hay una ‘rendición de cuentas’ poco transparente y que minimiza la capacidad de control de los parlamentarios, que la gestión presupuestal y fiscal recurre a cuestionables prácticas en materia de registración, que los pilares de la regla fiscal se han flexibilizado, que está en curso un despliegue del gasto con lógica y objetivo electoral. Y que el próximo gobierno, sea cual sea su orientación política, la tendrá difícil para enderezar el rumbo”.
¿Qué se va a hacer con el ingreso extraordinario por los “cuarentones”?
Ahora, vayamos a un punto sustantivo que se planteó el martes pasado en la comparecencia del equipo económico en la comisión del Parlamento que estudia la Rendición de Cuentas. Hace más de un mes que las autoridades están evaluando cómo van a registrar los ingresos extraordinarios que percibirá el BPS por la revocación de la afiliación voluntaria a las AFAP que “incentiva” la reforma de la seguridad social para los denominados “cuarentones”. La solución es bien simple.
Ese ingreso extraordinario debe aislarse en un fideicomiso para no distorsionar las cifras fiscales, al igual que hizo la administración frenteamplista con los “cincuentones”. El propio director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, en la Comisión de Diputados, prometió que ese iba a ser el tratamiento que se le iba a dar a este ingreso extraordinario para no distorsionar la medición del resultado fiscal. Sin embargo, después la coalición de gobierno votó en contra del aditivo presentado por el Frente Amplio en tal sentido, y ahora, un mes más tarde, el equipo económico sigue sin resolver el tema, aduciendo que todavía no tiene una posición al respecto.
Este tema es importante y hace a la transparencia y la credibilidad de las cifras fiscales. La magnitud de los ingresos es potencialmente significativa y puede llegar a involucrar hasta 6% del PIB en una hipótesis de máxima. Si no se aísla debidamente, va a distorsionar las cifras fiscales de 2024 y 2025, mostrando mayores ingresos fiscales en forma espuria y mejorando artificialmente el resultado fiscal. Llama la atención que el MEF no lo tenga claro aún. Lejos de la indefinición, debió proponer una solución en tiempo y forma, es decir, junto con la votación del proyecto de reforma de la seguridad social o en el propio proyecto de Rendición de Cuentas que presentó el Poder Ejecutivo. Esperemos que el equipo económico no esté evaluando si utilizar esto para mejorar de forma espuria las cifras fiscales de 2024 y 2025. El “si pasa, pasa” no debería ser aplicado, al menos para esta clase de temas.
Ahora sí, vayamos a la gráfica en cuestión
La columna que publicamos el lunes pasado rindió sus frutos. Gracias a aquella nota, cuando al día siguiente el MEF asistió a la Comisión del Senado que estudia la Rendición de Cuentas sus autoridades se vieron en la obligación de realizar algunas aclaraciones que dejaron en evidencia un conjunto de debilidades. Por lo visto, hay que motivar al MEF para que fundamente lo que hace.
Como decíamos en la columna anterior, esta no es una gráfica más. Estamos hablando de una pieza central para entender la estrategia presupuestal y fiscal del gobierno y el relato asociado. La pieza en cuestión tiene un triple objetivo: minimizar los recortes del período 2020-2022, disuadir a quienes piden más recursos durante la discusión de la Rendición de Cuentas mostrando que ya existen suficientes recursos asignados y, finalmente, echar un velo sobre el ciclo fiscal-electoral en curso, que en gran parte se despliega fuera del radar del control parlamentario.
En primer lugar, se confirmó que la gráfica presentada sólo contiene la mitad del gasto. Sin embargo, a partir de ella, el equipo económico pretende sacar conclusiones sobre la evolución del gasto global. Sólo se presentan las denominadas “partidas limitativas” y se omite presentar la otra mitad, las “partidas estimativas” (la asistencia a la seguridad social, los intereses de la deuda, etcétera). Insistimos: sólo mirando una parte del gasto se tiene una visión distorsionada y parcial de la gestión presupuestal y fiscal.
Lo que pasó en 2022 con el gasto presupuestal ilustra claramente la relevancia de lo que estamos diciendo. El gasto limitativo (que corresponde a la administración central, los organismos del 220 de la Constitución, los subsidios y los créditos diversos) creció en el orden de 4,5% en términos reales. Esto fue compensado por la significativa caída del gasto endógeno (los intereses de la deuda y la asistencia financiera al BPS y al Fonasa), debido a la baja del salario real y del tipo de cambio, haciendo que el gasto global (sin los certificados de crédito) creciera apenas 1% real. Acá vemos cómo, transitoriamente, se puede aumentar el gasto discrecional, sin que ello impacte en las cifras globales.
Por otro lado, y en sentido opuesto, cuando el tipo de cambio vuelva a los niveles históricos o el salario real se recupere se enfrentará un aumento endógeno del déficit fiscal que va a acotar significativamente los márgenes para atender las políticas públicas. Así, la recuperación salarial prevista para 2024 va a repercutir en un mayor déficit endógeno en 2025 por el ajuste de las pasividades. Pero todo esto no se muestra en la gráfica en cuestión.
En segundo lugar, la gráfica se titula “Recursos asignados 2020-2024 - presupuesto y rendiciones de cuentas”. Sin lugar a dudas, cuando se habla de recursos asignados, uno se refiere a los créditos presupuestales, que es lo que efectivamente se asigna. Sin embargo, lo que se presentó es una estimación de la ejecución presupuestal, considerando un porcentaje de subejecución. Esta información en sí misma sería interesante si se la hiciera en forma sistemática y para el gasto global, pero el MEF sigue sin presentar lo que es realmente relevante para la discusión presupuestal: la consistencia entre la proyección de la ejecución presupuestal y las proyecciones fiscales. El Parlamento discute, por un lado, las asignaciones presupuestales y, en forma totalmente disociada, las metas fiscales, sin establecerse un claro y necesario vínculo entre ambas.
En tercer lugar, el MEF informó que se ajustaron los créditos presupuestales del Mides, depurándolos del asiento contable que se hizo en el Presupuesto por unos 200 millones de dólares. Los créditos del Mides aumentaron en forma espuria en 2021 al asumir este ministerio las asignaciones familiares del Plan de Equidad que estaban a cargo del BPS sin que esto significara ninguna prestación adicional para quienes las perciben. Llama la atención que ahora el MEF, correctamente, haya depurado este efecto, cuando en otras instancias lo presentó como un incremento genuino del Mides.
Así, por ejemplo, en el propio Presupuesto Nacional se destaca el incremento del Mides por esta partida, pero no se hace ninguna referencia a que en realidad no constituye ningún aumento. Fueron los legisladores del Frente Amplio los que tuvieron que llamarle la atención al gobierno de que esto era un mero asiento contable. En rendiciones de cuentas posteriores, como la 2021, se presentan gráficas en las que visualmente se destaca el notable incremento del Mides sin depurarlo del asiento contable. Incluso en la Exposición de Motivos de esta misma Rendición de Cuentas se lo presenta como una de las principales asignaciones incrementales para 2024 respecto de la línea de base, aunque este año sí se hizo la aclaración acerca del origen de esta partida. Valoramos que, finalmente, el MEF reconozca que esta asignación del Mides no es más que un asiento contable y que, por lo tanto, correctamente, la haya ajustado.
En cuarto lugar, el MEF sigue sin presentar una estimación de los refuerzos de rubro (que, por cierto, en 2022 alcanzaron los 800 millones de dólares), así como otros ajustes que piensa hacer en los créditos presupuestales, como fuera solicitado por los legisladores del Frente Amplio. Estas modificaciones discrecionales (es decir, los refuerzos de rubro) se presentan en la gráfica junto con las asignaciones que aprueba el Parlamento en las leyes presupuestales y, por tanto, la proyección que se muestra se vuelve una caja negra.
Finalmente, en quinto lugar, el MEF no reconoce que no corresponde hablar de “recursos asignados” cuando lo que se hace es estimar “pérdidas de recaudación” por efecto de estimaciones de resignaciones de recaudación durante la pandemia o de “alivios tributarios” que ahora se aprueban (baja del IRPF y del IASS). Además, reafirmamos que no hay consistencia en la forma en que se presentan, ya que no se consideran ni los aumentos en la carga tributaria por el cambio en el criterio de ajuste de la BPC ni los derivados de la reducción de la bonificación del IVA en las compras por medios electrónicos.
Por todo lo anterior, reafirmamos que la gráfica presentada es parcial y sesgada. Y, como confiamos apreciará el amable lector, no se trata de una discusión menor acerca de cómo se titula una gráfica, sino de una discusión mayor acerca de cómo “rendir cuentas” ante uno de los poderes del Estado y, sobre todo, ante la ciudadanía.