El proceso histórico de las reformas previsionales en América Latina y Uruguay

Editar

El camino hacia la actual crisis de los sistemas de seguridad social en América Latina y Uruguay tiene sus raíces en una serie de reformas impulsadas desde finales del siglo XX. Estas reformas estuvieron marcadas por la adopción de modelos neoliberales que buscaron transformar los sistemas de pensiones, tradicionalmente públicos, en sistemas de capitalización individual gestionados por el sector privado. Borón (2005) analiza y ubica las reformas neoliberales en América Latina como parte de un proceso más amplio de expansión del capitalismo global y la consolidación del poder económico en manos de las élites.

El primer gran cambio tuvo lugar en Chile en 1981, bajo el régimen militar de Augusto Pinochet, con la implementación del modelo de capitalización individual. Este sistema, inspirado por los principios neoliberales de los “Chicago boys”, promovía la idea de que las personas debían ahorrar para su propia jubilación, desplazando la responsabilidad del Estado. Este enfoque fue promovido con la promesa de una mayor eficiencia y de liberar al Estado de las crecientes cargas fiscales que representaban los sistemas de reparto.

Sin embargo, como subrayan Arenas de Mesa y Gana (2012), esta reforma no logró garantizar pensiones dignas para la mayoría de las y los trabajadores, especialmente para las mujeres y aquellas personas con trayectorias laborales inestables, generando un aumento significativo de la pobreza entre las personas mayores. Este modelo, en lugar de reducir la carga sobre el Estado, exacerbó las desigualdades preexistentes y trasladó los riesgos y responsabilidades hacia los trabajadores, sin considerar las condiciones estructurales que limitan la capacidad para ahorrar.

Uruguay, al igual que otros países latinoamericanos, siguió un camino diferente, manteniendo su sistema de reparto durante más tiempo. No obstante, en 1996 con la Ley 16.713 se llevó a cabo una reforma significativa bajo el gobierno de Julio María Sanguinetti, que introdujo un sistema mixto. Este sistema combinaba elementos de capitalización individual y de reparto, en el que las y los trabajadores contribuían tanto al sistema público como a fondos privados administrados por administradoras de fondos de ahorro previsional (AFAP). La reforma, aunque menos radical que la chilena, también se justificó en el marco del envejecimiento poblacional y la necesidad de aliviar las finanzas públicas, como señalan Bucheli y Ceni (2010).

A pesar de los intentos de mantener el equilibrio en el sistema, esa reforma no logró resolver los problemas estructurales que ya existían. Según un informe del Banco de Previsión Social (BPS, 2021), uno de los mayores retos ha sido la alta informalidad laboral, que afecta significativamente la recaudación de aportes y, en consecuencia, la capacidad de financiar las pensiones. En 2022, el 22% de la fuerza laboral uruguaya seguía trabajando en la informalidad, lo que implica que una parte significativa de la población no cotiza de manera regular para su jubilación (MTSS & PNUD, 2022). Esto ha tenido un impacto directo en las tasas de pobreza en la vejez, ya que muchas personas trabajadoras informales no logran reunir los años de aportes necesarios para acceder a una pensión adecuada.

A lo largo de las décadas siguientes, Uruguay ha experimentado un envejecimiento acelerado de su población, lo que ha generado presiones adicionales sobre el sistema de seguridad social. Según los resultados del Censo 2023, el 20% de la población uruguaya tiene más de 60 años, y se proyecta que esta proporción aumentará a más del 25% para 2030 (INE, 2023). Este proceso de envejecimiento ha sido uno de los principales argumentos para impulsar nuevas reformas del sistema previsional, aunque los problemas de fondo, como la informalidad laboral y las desigualdades de género, son mucho más determinantes para la sostenibilidad del sistema.

Nuevas discusiones, viejas recetas

En 2021 el gobierno uruguayo inició un nuevo debate sobre la reforma del sistema de seguridad social, que incluyó propuestas para elevar la edad de jubilación y ajustar las tasas de contribución. La Cepal (2021) subraya que, aunque Uruguay tiene uno de los sistemas de seguridad social más sólidos de la región, la pobreza en la vejez sigue siendo un problema que afecta especialmente a las mujeres y a las personas de menores ingresos. Sin embargo, uno de los principales problemas se centra en garantizar la sostenibilidad financiera del sistema, a menudo priorizando la reducción de costos por encima de la protección de derechos. Este enfoque ha llevado a reformas como las que plantea la Ley 20.130, donde el aumento de la edad de jubilación y el endurecimiento de los requisitos de acceso a las pensiones no impactan en los problemas estructurales subyacentes, como la informalidad laboral, las brechas de género y las condiciones laborales precarizadas (Mesa-Lago, 2020).

A pesar de algunos avances en términos de equidad de género, las mujeres continúan enfrentando barreras significativas para acceder a pensiones y jubilaciones adecuadas. Las interrupciones en la trayectoria laboral debido al trabajo de cuidados no remunerado, los salarios más bajos en promedio y la mayor esperanza de vida con dependencia hacen que acumulen menos aportes y reciban pensiones más bajas. Este problema se agrava cuando consideramos que, como señalan Bucheli y Ceni (2010), muchas mujeres mayores dependen económicamente de redes familiares informales o se ven obligadas a continuar trabajando en la vejez.

Otro aspecto clave que no resuelve la ley actual es el desafío de la creciente informalidad laboral. Si bien se han implementado mecanismos, la ley no contempla soluciones estructurales que puedan integrar a las personas insertas en el mercado informal de empleo al sistema de seguridad social. Como fue advertido, más del 22% de la fuerza laboral sigue siendo informal. Este vacío es especialmente problemático en sectores como el del trabajo rural y doméstico, donde la informalidad es mucho más alta y las condiciones laborales más precarias (OIT, 2021). También permanece ausente de la nueva reforma una falta de flexibilidad para adaptarse a nuevas formas de trabajo, como el trabajo por plataformas y otras modalidades de empleo precarizadas que han surgido en el contexto de la economía digital. Estas formas de empleo, que a menudo son temporales o informales, dificultan aún más que las personas ocupadas en este sector puedan cumplir con los requisitos para acceder a una pensión adecuada (Barrientos, 2019).

Impacto de las reformas neoliberales en la pobreza en la vejez

Un efecto crucial que han tenido las reformas de ahorro individual en la región ha sido el incremento de la pobreza en la vejez (Pribble, 2013). La Cepal (2022) señala que, en América Latina, más del 30% de las personas mayores de 65 años no reciben pensiones debido a los sistemas de capitalización individual. En Uruguay, aunque el sistema mixto ha reducido la pobreza en la vejez en comparación con otros países, las personas mayores continúan enfrentando dificultades económicas, especialmente aquellas que han trabajado en el sector informal o que no han podido cotizar regularmente a lo largo de su vida laboral. Esto ha afectado desproporcionadamente a las mujeres, como lo documentan Bucheli y Ceni (2010), quienes destacan que las mujeres mayores tienen más probabilidades de vivir en pobreza debido a su menor acceso a pensiones adecuadas.

Según el estudio de Montes de Oca (2021) publicado por la Cepal, aproximadamente el 3% de las personas mayores de 65 años en Uruguay viven en situación de pobreza, cifra que es aún mayor entre las mujeres y aquellas con menores niveles educativos. Sin embargo, cuando la pobreza en la vejez se mide utilizando el índice de pobreza multidimensional (IPM) (Del Popolo, 2011), que considera diversas carencias que afectan la calidad de vida en esta etapa –como el acceso a servicios de salud, condiciones de vivienda, acceso a pensiones o ingresos suficientes y protección social–, la incidencia de pobreza se incrementa.

La aplicación del IPM para medir la pobreza en la vejez revela que la incidencia de pobreza entre las personas mayores es significativamente mayor en América Latina. Por ejemplo, en México, según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), en 2018 la pobreza monetaria entre las personas mayores era del 41,1%; sin embargo, al incorporar el IPM, ese porcentaje escala hasta el 48,7% (Coneval, 2018). En Colombia, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) reportó que, en 2019, el 25,4% de las personas mayores vivía en pobreza monetaria, pero, al utilizar el IPM, la incidencia de pobreza aumenta al 30,2%, reflejando privaciones en educación, salud, trabajo y condiciones de vivienda (DANE, 2019).

El impacto del envejecimiento en la seguridad social: un falso diagnóstico

El envejecimiento de la población no es la causa principal de la crisis de la seguridad social. Estudios recientes han demostrado que centrarse exclusivamente en el envejecimiento como causa del problema es una interpretación sesgada. En realidad, la crisis está más relacionada con la precariedad laboral, la informalidad y la desigualdad estructural (Barrientos, 2019).¹ Lazzarato (2013) argumenta que la narrativa neoliberal transfiere la responsabilidad del bienestar a los individuos, despolitizando los problemas sociales, lo cual es consistente con la idea de que el envejecimiento se utiliza como una excusa para desviar la atención de problemas estructurales como los señalados.

Tasa de reemplazo en Uruguay: un indicador preocupante

La tasa de reemplazo, que mide el porcentaje del salario que recibe una persona trabajadora como pensión al jubilarse, es un indicador clave para evaluar la efectividad de un sistema previsional. En Uruguay, esta tasa ha mostrado una tendencia decreciente, lo que refleja la insuficiencia de las pensiones para mantener un nivel de vida adecuado.

Según Mesa-Lago (2020), sólo el 30% de los afiliados de entre 51 y 60 años podrán recibir una pensión que les permita mantener su nivel de vida previo al retiro. Este dato es alarmante, ya que la sostenibilidad de un sistema de pensiones se mide, en parte, por su capacidad de mantener el nivel de vida de las personas mayores. En comparación, en Chile, país pionero en la implementación del sistema de capitalización individual, las tasas de reemplazo son aún más bajas, oscilando entre el 28% y el 40% (Arenas de Mesa & Gana, 2012).

El fracaso del modelo de capitalización individual y el aumento de la pobreza en la vejez

Las reformas neoliberales en América Latina han tenido un impacto devastador en los sistemas de protección social, contribuyendo directamente al aumento de la pobreza entre las personas mayores. Piketty (2014) demuestra cómo las políticas neoliberales han profundizado las desigualdades económicas al transferir riesgos y responsabilidades que solían estar bajo el control del Estado hacia los individuos. Esto ha generado un escenario en el que las personas mayores se ven desproporcionadamente afectadas por la pobreza, mientras que las empresas financieras que gestionan los fondos de pensiones obtienen enormes ganancias.

Además, el modelo de capitalización individual ha sido ineficaz para mejorar las condiciones de las personas mayores. Arenas de Mesa y Gana (2012) subrayan que las tasas de pobreza entre las personas jubiladas en Chile, país que implementó este modelo hace más de cuatro décadas, son alarmantes. Aproximadamente el 37% de las personas mayores en Chile viven en condiciones de pobreza debido a las bajas pensiones derivadas del sistema de capitalización individual.

¿Por qué persisten las reformas neoliberales a pesar de su fracaso?

A pesar del evidente fracaso de las reformas neoliberales para garantizar pensiones dignas, muchos países continúan implementándolas o profundizando ese camino, como es el caso de Uruguay. Mesa-Lago (2020) identifica varias razones detrás de esta persistencia. En primer lugar, los organismos internacionales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, han promovido estas reformas bajo la premisa de que reducen la carga fiscal y son más eficientes a largo plazo. Sin embargo, estas instituciones han fracasado en evaluar los efectos sociales de estas políticas en las personas mayores, especialmente en las más vulnerables. Por otro lado, los intereses financieros que gestionan los fondos de pensiones tienen un fuerte poder de lobby y se benefician directamente de la administración de estos recursos.

Conclusión

El envejecimiento de la población ha sido utilizado como un falso diagnóstico para justificar reformas que no abordan las causas reales de la crisis de la seguridad social. Es fundamental replantear el enfoque y reconocer que la informalidad laboral, la precarización del empleo, las políticas neoliberales y la persistencia de la pobreza multidimensional son los verdaderos factores que amenazan la sostenibilidad del sistema de pensiones en América Latina. Además, es necesario entender que la pobreza en la vejez no se limita únicamente a la falta de ingresos, sino que incluye carencias en salud, educación, vivienda y acceso a servicios básicos. Por ello, es imprescindible avanzar hacia un modelo de protección social más inclusivo que no desplace la responsabilidad hacia los individuos, sino que promueva la solidaridad intergeneracional y garantice una vejez digna para todas las personas, abordando las múltiples dimensiones de la pobreza que afectan a los adultos mayores.

Referencias

• Arenas de Mesa, A., & Gana, A. (2012). Los sistemas de pensiones en América Latina: un análisis de género. Santiago de Chile: Cepal.
• Banco Mundial. (2022). Informe sobre sistemas previsionales en América Latina: desafíos y reformas. Washington: Banco Mundial.
• Barrientos, A. (2019). Social protection and informal labour markets: the missing link in pension reform in Latin America. World Development, 120, 105-121.
• Berlant, L. (2011). Cruel Optimism. Durham: Duke University Press.
• Borón, A. (2005). Empire & Imperialism: A Critical Reading of Michael Hardt and Antonio Negri. London: Zed Books.
• Bucheli, M., & Ceni, R. (2010). La equidad de género en el sistema previsional uruguayo. Santiago de Chile: Cepal.
• Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). (2022). Panorama Social de América Latina. Santiago de Chile: Cepal.
• Coneval. (2018). Medición multidimensional de la pobreza en México. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.
• DANE. (2019). Pobreza monetaria y multidimensional en Colombia 2019. Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
• Del Popolo, F. (2011). Envejecimiento y pobreza en América Latina y el Caribe. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal).
• Del Popolo, F. (2018). Envejecimiento, solidaridad y protección social en América Latina y el Caribe.
• Fraser, N. (2016). Expropiación y explotación en el capitalismo financiero. Madrid: Traficantes de Sueños.
• Instituto Nacional de Estadística (INE). (2023). Resultados preliminares del Censo 2023. Montevideo: INE.
• Lazzarato, M. (2013). La fábrica del hombre endeudado: ensayo sobre la condición neoliberal. Buenos Aires: Amorrortu Editores.
• Mesa-Lago, C. (2020). Evaluación de cuatro décadas de privatización de pensiones en América Latina (1980-2020): Promesas y realidades. Ciudad de México: Fundación Friedrich Ebert.
• Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). (2022). Uruguay registra caída de tres puntos en la informalidad laboral respecto a la prepandemia. Montevideo: MTSS.
• Organización Internacional del Trabajo (OIT). (2021). Panorama laboral en América Latina y el Caribe. Lima: OIT.
• Piketty, T. (2014). Capital in the Twenty-First Century. Cambridge: Harvard University Press.
• Pribble, J. (2013). Welfare and Party Politics in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press.
• Uruguay. Ley N.º 16.713, de 3 de setiembre de 1995. Sistema de jubilaciones y pensiones. Diario Oficial, 13 de setiembre de 1995.
• Uruguay. Ley N.º 20.130, de 3 de mayo de 2023. Reforma del sistema previsional. Diario Oficial, 10 de mayo de 2023.

Ph. D. Adriana Rovira. Docente e investigadora de la Universidad de la República en derechos humanos, cuidados y participación política en el campo del envejecimiento y la vejez. Integrante de la Comisión de Expertos ante la Organización de Estados Americanos que redactó la Convención Interamericana sobre la Protección de Derechos Humanos de las Personas Mayores. Directora del Instituto Nacional de Personas Mayores entre 2012 y 2020.