La situación del Mercado Común del Sur (Mercosur) ha vuelto a instalarse en el centro de la agenda política del país y es el eje del debate esta semana en el marco de la cumbre de presidentes del bloque que se realiza en Montevideo.
El tema cobró impulso en Uruguay luego de la visita que el presidente electo Yamandú Orsi hizo a Luiz Inácio Lula da Silva en Brasil como una señal política de la estrategia que en materia de relaciones exteriores seguirá el futuro gobierno. Durante su visita, Orsi destacó al Mercosur como una herramienta clave para fortalecer la inserción económica del país, promover acuerdos comerciales más efectivos y consolidar vínculos con los principales socios del bloque. Este enfoque marca un giro respecto de la política exterior llevada adelante por el gobierno saliente, colocando al Mercosur como un pilar central en las relaciones internacionales del próximo período.
El economista Gabriel Papa, exasesor del Ministerio de Economía y Finanzas, destacó, en una entrevista con la diaria, la relevancia que el bloque tiene para la economía uruguaya, ya que representó en 2023 el 25% de las exportaciones de bienes del país, con Brasil y Argentina como socios clave.
Esta cifra pone en evidencia que la integración regional no sólo impulsa el comercio, sino que genera ahorros significativos en aranceles, estimados en 376 millones de dólares en 2022 gracias a las preferencias comerciales del bloque, agregó el economista. “Hay que reconocer que el Mercosur es un espacio privilegiado para el comercio y la inversión. La membresía al bloque no debería ponerse en cuestión”, sentenció.
Papa criticó la estrategia de inserción económica impulsada por el gobierno actual, que se mostró muy crítico con el Mercosur en diversas oportunidades y apostó por la flexibilización del bloque y por acuerdos bilaterales. El economista calificó la postura del gobierno de “imposición unilateral fallida”. Recordó, además, que el presidente Luis Lacalle Pou en enero de 2020 propuso un tratado de libre comercio (TLC) con Estados Unidos, iniciativa que no prosperó debido a la falta de interés de Washington. Algo similar ocurrió con el intento de un TLC con China. “El actual oficialismo llegó al gobierno con el postulado de que iba a cerrar múltiples acuerdos, lo que reflejaba un serio error de diagnóstico que acompañó la política de inserción durante toda la actual administración”, afirmó.
El especialista consideró que los acuerdos no se logran con voluntad, sino que implican necesariamente un camino complejo de diálogo con los socios para aprovechar las ventajas establecidas por el Mercosur.
De cara al futuro, Papa consideró que el gobierno de Orsi tendrá como desafío construir una “vinculación virtuosa y potente entre la política productiva y la inserción económica”. “Eso se puede traducir, por ejemplo, en un fuerte gabinete productivo y en el fortalecimiento de agencias como Uruguay XXI”, añadió.
¿Cuál es la importancia que tiene el Mercosur en términos económicos para Uruguay?
Es muy importante. Si únicamente consideramos la exportación de bienes (es decir, dejando a un lado los servicios y, en otro plano, las inversiones), en 2023 la participación de Brasil alcanzó el 19% y, aun en medio de su crisis, la de Argentina fue del 5%. En términos generales, el bloque significó, en los últimos años, alrededor del 25% de la exportación de bienes.
A Brasil se exportan lácteos, malta, vehículos y autopartes (que se rigen por pautas específicas de comercio administrado), arroz, trigo, plásticos, concentrado de bebidas, entre otros productos; en el caso de Argentina, se le vende plásticos, químicos, productos farmacéuticos, celulosa, puntualmente soja, vehículos y autopartes, entre otros bienes.
Según el instituto Uruguay XXI, en 2022 los bienes exportados por nuestro país pagaron 538 millones de dólares en aranceles. A su vez, de acuerdo con el mismo informe y dadas las preferencias arancelarias que nos concedemos unos a los otros, el Mercosur generó un ahorro estimado en 376 millones de dólares en aranceles.
Todo esto se traduce en que el Mercosur es relevante para una gran parte del empresariado. En 2023 representó el 25% del total exportado en bienes y fue destino de 514 empresas, de las 822 empresas relevadas en un informe de la Unión de Exportadores del Uruguay. En particular para 301 de ellas, el bloque representó más del 50% de su exportación.
Se habla mucho de la necesidad de cambios en la matriz productiva. ¿Qué pasos pueden darse en esa dirección?
El concepto que me gustaría transmitir es que mejorar la inserción económica es clave para el desarrollo y que la matriz productiva y la inserción económica son dos caras de una misma moneda. En otras palabras, la diversificación de la matriz productiva y la capacidad de agregar valor a la producción dependen, en grado sumo, del acceso a los mercados regionales y extrarregionales, así como de la vinculación de empresas y sectores productivos con cadenas de valor regionales y globales.
Es por esto que uno de los desafíos centrales del próximo gobierno será construir una vinculación virtuosa y potente entre la nueva política productiva y la política de inserción económica. Es imposible pensar una divorciada de la otra. Eso requerirá, además de mejorar sustantivamente el acceso a los mercados, el trabajo de un fuerte gabinete productivo y el fortalecimiento de agencias como Uruguay XXI.
Me gustaría agregar, pero sólo como apunte a cuenta, que, más allá de la exportación de bienes, el sector de servicios globales de exportación es un área en la que Uruguay es sumamente dinámico y competitivo y, de la mano de tendencias tecnológicas en curso, puede serlo aún mucho más. Este sector es central en la diversificación de la matriz productiva y enfrenta desafíos, en materia de su inserción internacional, distintos al de los bienes.
¿Cómo evalúa la postura que ha tenido el actual gobierno con respecto a las relaciones internacionales y las críticas que hizo al Mercosur?
El actual oficialismo llegó al gobierno con el postulado de que iba a alcanzar muchos acuerdos, lo que reflejaba un error de diagnóstico que acompañó la política de inserción durante toda la administración. Por ejemplo, en enero de 2020, el presidente electo Luis Lacalle Pou le propuso al entonces secretario de Estado de Estados Unidos, Mike Pompeo, “estudiar la posibilidad de avanzar en un TLC, ya sea bilateral o vía Mercosur”. Nunca sucedió porque no estaba en la agenda de la administración [de Donald] Trump ni, posteriormente, en la de Joe Biden. El otro caso emblemático fue el intento, previsiblemente frustrado, de un TLC bilateral con China.
Y hubo otros tantos intentos, al punto de que el entonces canciller Francisco Bustillo dijo, en junio de 2021, en la Comisión de Asuntos Internacionales de [la Cámara de] Diputados, que “Uruguay no le hace asco a negociar con cualquiera”. Lo cierto fue que no se concretó ningún acuerdo. La estrategia de “imposición unilateral de la flexibilidad” fracasó: el gobierno no encontró interlocutores para llevarla adelante. Lo que intento transmitir es que el camino de la mejora de la inserción no es sencillo, no hay un “ábrete, sésamo”, como muchas veces se pretendió instalar.
Gabriel Papa.
Foto: Alessandro Maradei
¿Cuál es su opinión sobre el gesto político de Orsi al visitar a Lula en Brasil?
La iniciativa del presidente Orsi fue muy buena. Brasil es el primer o el segundo socio de Uruguay, según el mes. No solamente es un interlocutor con el que se debe tener buenas relaciones, sino que hay que ser consciente de que Brasil está lanzando un proceso que ellos califican de “neoindustrialización”.
Estar informado de los caminos que recorre el estímulo productivo en Brasil es importante para Uruguay, con el objetivo de construir vínculos con esa política pública de impulso a la industrialización. Vínculos que serán valorizados, tanto en el plano del comercio como de la inversión, por el sector privado. Esto no significa, por supuesto, subordinarse a las orientaciones que Brasil lleve adelante.
¿Cuál es la importancia del acuerdo entre la Unión Europea (UE) y el Mercosur?
Más allá de las ganancias o pérdidas a nivel nacional y de las posibilidades de aplicar políticas productivas para maximizar unas y minimizar otras, un importante valor del acuerdo para el Mercosur pasa por el hecho de que, para un bloque con dificultades a la hora de hacer efectivas las aplicaciones de las reglas, tener un acuerdo con un tercero, y más si se trata de un socio archiinstitucionalizado como es la UE, sería la oportunidad para ordenarse y disciplinarse internamente. Y esto es fundamental para el propio proceso de integración regional.
Este ordenamiento interno no sólo podría vigorizar el comercio y la inversión intra-Mercosur, sino que también tendría el atractivo de producirse en torno a prácticas, estándares y normativas económicas y ambientales como las de la UE, que marcan tendencia a nivel global.
¿Cree que es posible cerrar el acuerdo en lo inmediato?
En junio de 2019 hubo un “cierre técnico” de las negociaciones entre la Comisión [Europea] y el Mercosur. Luego, el proceso que debía llevar a la firma del acuerdo se frustró. Al retomarse las negociaciones, el Brasil de Lula reivindicó un mayor espacio para el uso de la herramienta de las “compras públicas” y buscó incorporar garantías en el sector automotor, sometido a una fuerte renovación tecnológica. La UE, por su lado, demandó garantías en el plano de la sustentabilidad ambiental de la producción agropecuaria del Mercosur, en línea con los compromisos internacionales asumidos en el Acuerdo de París y con la legislación que gradualmente incorpora en el plano interno.
Actualmente, de la mano de las necesidades del Mercosur –logro de ventajas en el acceso, despliegue de un proceso gradual y controlado de apertura, fortalecimiento del disciplinamiento interno– y de la UE –también el logro de ventajas en el acceso, una asociación con el Mercosur que le permita enfrentar en mejores condiciones la intensa competencia que le plantean en la región tanto Estados Unidos como China– asistimos, al parecer, a la posibilidad de un nuevo “cierre técnico” con mayores posibilidades de convertirse en “cierre político real y efectivo”. No será fácil, pero la frustración de un proceso de tanto tiempo de negociaciones sería un gran fracaso, y lo sería para los dos bloques.
En Europa hubo protestas de productores. ¿El acuerdo representa una amenaza para la agricultura de la región?
No. Las protestas de productores agropecuarios que se llevan a cabo en algunos países de la UE están mucho más explicadas por factores como un estado de insatisfacción de la ciudadanía bastante generalizado con la situación económica, con la búsqueda de mayor apoyo financiero para el sector agropecuario y con el rechazo a regulaciones de distinto tipo que con los impactos que podría tener el acuerdo. En relación con la carne bovina, el acuerdo establece un acceso incremental por medio de una cuota de 99.000 toneladas, que equivale al 1,6% del total del consumo de la UE. Difícilmente impactará al sistema productivo europeo.
Uruguay, por otro lado, cumple con los estándares en materia sanitaria, de control de deforestación, de normativa y cumplimiento, en materia medioambiental, de bienestar animal, y también se destaca en materia laboral y social.
¿Cuáles son los desafíos para Uruguay en el Mercosur?
En primer lugar, hay que reconocer que el Mercosur es un espacio privilegiado para el comercio y la inversión. La membresía al bloque no debería ponerse en cuestión. El buen funcionamiento del Mercosur contribuye, además, a la gestión de las agendas bilaterales con Argentina y Brasil, que son sumamente relevantes para Uruguay. Y, así como destaqué la importancia de apoyar al sector privado en la valorización de las oportunidades que ofrece la política productiva de Brasil, también digo que la liberalización que lleva adelante Argentina en su comercio exterior es positiva para Uruguay.
Pero es necesario reconocer que la agenda extrarregional del Mercosur presenta un fuerte rezago en su concreción, lo que perjudica al bloque y especialmente a Uruguay. Es necesario dejar atrás la dinámica por la cual, a lo largo de los años, son muchas las negociaciones que se abren y casi ninguna la que se cierra.
En este sentido, el acuerdo con la UE, de concretarse, muestra su relevancia. Además, si se cierra con la UE, aparecerán otros interesados, con posibilidad real de concreción. Nadie querrá ser desplazado del mercado del Mercosur. Por el contrario, si se asumiera que el acuerdo con la UE no tiene perspectiva de cierre, tanto la agenda extrarregional del Mercosur como la específica de Uruguay se enfrentarán a un escenario mucho más apremiante.
¿Las evidentes discrepancias entre Argentina y Brasil pueden poner en peligro al bloque?
Es necesario reconocer que asistimos a un período en el que las orientaciones de la política económica de Argentina y de Brasil son divergentes. La membresía al Mercosur no debería estar en cuestión, el bloque es un espacio privilegiado para el comercio y la inversión. Lo es para Uruguay y lo es para los restantes socios, uno respecto de los otros. En otras palabras, parece difícil pensar que Argentina o Brasil quieran renunciar a las preferencias comerciales que tienen en uno u otro país del bloque.
Por otro lado, es necesario hacer los máximos esfuerzos para que avance y se concrete la agenda extrarregional del Mercosur. A su vez, en los casos en que se considere conveniente para el interés nacional, la agenda extrarregional del bloque debería incorporar, bajo parámetros acordados, la posibilidad de avanzar a distinta velocidad. Asimismo, y de acuerdo con la nueva estrategia de desarrollo, se deberían promover negociaciones, tanto en el plano bilateral como plurilateral, recurriendo de manera pragmática a distintas modalidades de acuerdos, sin atarse a formatos preestablecidos.
¿Cuál es el panorama internacional?
Transitamos tiempos complejos: en muchos gobiernos prima la voluntad de tomar el control del curso económico y de diseñar políticas económicas para responder al estado de generalizada y permanente insatisfacción de grandes sectores sociales. Adicionalmente, asistimos a tensiones geopolíticas varias y crecientes, como se refleja en la creciente rivalidad entre Estados Unidos y China, los conflictos en Medio Oriente, la guerra en Europa, etcétera. Todo eso se traduce en políticas proteccionistas en el plano comercial y en la emergencia de fuertes políticas productivas, lo que supone el despliegue de protecciones, subsidios, regulaciones ad hoc e incentivos en áreas y productos considerados estratégicos.
En el escenario global, asistimos a los fenómenos de nearshoring (fortalecer los vínculos comerciales y de suministro con países geográficamente cercanos) y friendshoring (ídem, pero con países considerados aliados), que cuestionan el curso conocido hasta hace unos años de la globalización. En términos más generales, y de la mano de las tendencias señaladas, se verifica un proceso que se ha descrito como de “fragmentación geoeconómica”.
La elección de Trump en Estados Unidos intensificará las tendencias proteccionistas, incluso las de marcado corte mercantilista, y con el ejercicio de grandes dosis de discrecionalidad. Todo eso tiene como consecuencia que difícilmente resurja el multilateralismo, bloqueado desde hace tiempo. Por otro lado, la disposición a negociar acuerdos de libre comercio de forma general e indiscriminada se ve gradual y parcialmente sustituida por la disposición a celebrar acuerdos específicos: es decir, en relación con sectores y productos puntuales, y entre países que se consideran, uno respecto del otro, confiables. Este nuevo escenario económico y geopolítico debe ser leído correctamente por Uruguay e incorporado a la estrategia de inserción económica.