El plebiscito de la seguridad social en números: proyecciones de déficit y gasto en caso de aprobación de la propuesta

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El 27 de abril vence el plazo constitucional para presentar las firmas que habilitarían el plebiscito impulsado desde el PIT-CNT para modificar la estructura del sistema de seguridad social en Uruguay. Según lo anunciado desde la central sindical, se estaría muy cerca de contar con la cantidad de firmas requeridas, por lo que es muy probable que, en conjunto con las próximas elecciones nacionales, se realice la consulta para aprobar la modificación constitucional propuesta.

En este contexto, la presente columna repasa algunas proyecciones vinculadas a la sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social en caso de una eventual aprobación del plebiscito. Las cifras que se mencionan en este artículo fueron presentadas en diciembre y están incluidas, junto con un conjunto más amplio de proyecciones, en el último trabajo monográfico del Observatorio de Seguridad Social de Cinve.

Cabe destacar que en febrero el gobierno presentó ante el Parlamento proyecciones de sostenibilidad del sistema bajo diferentes escenarios (incluyendo un escenario de eventual aprobación del plebiscito), realizadas por el equipo actuarial del BPS. Estas proyecciones arrojan resultados muy similares a las estimaciones que presentamos desde el Observatorio en diciembre. La principal conclusión que se deriva de dichas proyecciones es que la aprobación del plebiscito genera una trayectoria del gasto previsional que en pocas décadas se tornaría inabordable para la sociedad uruguaya.

Antes de avanzar en las proyecciones, corresponde repasar brevemente, para aquellos lectores que no lo tengan totalmente presente, los cambios más importantes que propone el texto constitucional que busca ser plebiscitado. En ese sentido, los principales puntos planteados son: i) incremento de las jubilaciones y pensiones mínimas hasta coincidir con el monto del salario mínimo nacional (SMN), ii) fijación de la causal de jubilación común en una combinación de 60 años de edad y 30 años de contribuciones (como la existente en la Ley 16.713, previo a la reciente reforma) y iii) eliminación del pilar de ahorro individual.

Desde el punto de vista del gasto en pasividades, los puntos señalados son expansivos respecto a la situación actual (Ley 20.130), pero también respecto al régimen previo (Ley 16.713). El incremento de las pasividades mínimas, incluyendo no sólo las jubilaciones sino también las pensiones, presionaría el gasto desde el mismo momento en que entre en vigencia la reforma. Cabe destacar, además, que en la actualidad la jubilación mínima se ubica en un punto prácticamente equivalente al SMN líquido. Sin embargo, equiparar la jubilación mínima al SMN nominal, en términos de los ingresos líquidos, implica ubicar la jubilación mínima aproximadamente un 18% por encima de los ingresos líquidos obtenidos por una persona que cobra el SMN.

En segundo lugar, los parámetros establecidos en la papeleta del plebiscito para alcanzar la causal jubilatoria determinan el retorno a la situación existente en el régimen previo a la reciente aprobación de la Ley 20.130. Vale destacar que una de las principales conclusiones que surgen del trabajo presentado en diciembre por el Observatorio de Seguridad Social del Cinve señala que el impacto sobre el gasto en pensiones de la reciente reforma opera principalmente vía la postergación del retiro, que surge como consecuencia del incremento de la edad mínima jubilatoria. En este sentido, este aspecto eliminaría cualquier efecto a la baja sobre el gasto previsional incorporado en la Ley 20.130.

Finalmente, la eliminación del pilar de ahorro individual también tiene un efecto expansivo sobre el gasto en pasividades. Esto se debe a que los parámetros de cálculo de las jubilaciones en el pilar de reparto generan, para la amplia mayoría de las personas en Uruguay, subsidios implícitos en las jubilaciones. Esta es la razón que explica que para una misma trayectoria de aportes el beneficio obtenido en el pilar de reparto (BPS) sea mayor al obtenido en el pilar de ahorro individual.

De esta forma, la eliminación del pilar de ahorro individual genera una mayor recaudación inicial para el sector público (aumentan los aportes dirigidos al BPS), pero con la contrapartida de la generación de un pasivo previsional (obligación de pagar las prestaciones futuras) que, debido a estos subsidios implícitos, supera ampliamente al primer efecto.

En efecto, incluso pensando en algún diseño institucional que elimine cualquier riesgo de que los activos actualmente acumulados en las AFAP sean utilizados para cualquier otro fin diferente al pago futuro de jubilaciones, dichos fondos no serían suficientes para hacer frente al incremento proyectado del déficit del sistema. A modo de ejemplo, mientras que los activos acumulados en las AFAP representan aproximadamente un 27% del PIB actual, el incremento del déficit acumulado del sistema en los próximos 75 años, debido a la aprobación del plebiscito, se ubicaría en un nivel mínimo de 40% del PIB.¹

Atendiendo los efectos mencionados anteriormente, en caso de aprobarse el plebiscito, los ingresos del BPS expresados en salarios constantes del año base se proyectan con un crecimiento inicial (por la eliminación del pilar de ahorro individual), que luego deriva en una tendencia decreciente asociada a la caída del número de cotizantes (por efecto del envejecimiento poblacional).

Por el lado de los egresos, se proyecta una tendencia fuertemente creciente del gasto en jubilaciones, en conjunto con una tendencia creciente pero mucho más moderada del gasto en pensiones. El incremento del gasto en jubilaciones ocurre por partida doble, esto es, por un creciente número de jubilados (por el envejecimiento poblacional), pero también por el incremento de la jubilación promedio (inicialmente por el aumento de las jubilaciones y pensiones mínimas y posteriormente por la eliminación del pilar de ahorro individual). En el caso del gasto en pensiones, el incremento se explica básicamente por el crecimiento de la pensión promedio, en tanto que no se proyecta un crecimiento significativo en la cantidad de pensionistas.

Considerando de forma conjunta las proyecciones anteriores de ingresos y egresos, se estima para este escenario un resultado IVS (invalidez, vejez y sobrevivencia; se consideran sólo los ingresos por aportes, pero no se incluyen los impuestos afectados a la seguridad social) del BPS que se deteriora de forma importante a lo largo del tiempo, más allá de una pequeña recuperación en los últimos años del análisis. Claramente, el incremento del porcentaje de aportes correspondiente al BPS no es suficiente para compensar el mayor incremento esperado de las pasividades, lo que deriva en una profundización del déficit IVS con respecto al régimen mixto de la Ley 16.713 y el régimen también mixto de la actual Ley 20.130.

En este sentido, la reforma propuesta en el plebiscito profundiza el diagnóstico de insostenibilidad financiera del sistema que ya era importante en el régimen anterior y que motivó el inicio del reciente proceso de reforma.

Los resultados obtenidos en el marco de los supuestos macroeconómicos propuestos por el gobierno en términos de crecimiento económico y salario real muestran un déficit máximo en el horizonte de proyección del orden de 12% del PIB.² Esto representa un incremento del déficit IVS de aproximadamente 8% del PIB respecto a la ya delicada situación actual, y aproximadamente 4% del PIB por encima de las proyecciones asociadas al régimen de la Ley 17.613 (previo a la reforma).

Estos resultados merecen ser destacados. En caso de aprobarse el plebiscito, la sociedad uruguaya se compromete a obligaciones que le exigirán incrementar las fuentes de financiamiento para la seguridad social en 8% del PIB, es decir, el esfuerzo extra para financiar a un ya importante sistema previsional supera holgadamente, por ejemplo, la totalidad del actual presupuesto educativo. Pero este esfuerzo en materia de financiamiento no es sólo un problema de muy largo plazo. En diez años el esfuerzo de financiamiento ya superará levemente el 1% del PIB, y hacia 2050, esto es, dentro de 25 años, ya se ubicará en el orden de 4% del PIB.

Si nos focalizamos en la trayectoria del gasto previsional en porcentaje del PIB, las proyecciones vuelven a mostrar un escenario crítico en materia de sostenibilidad. El gasto previsional del BPS se proyecta creciendo hasta valores algo por encima de 17% del PIB, lo que representa unos nueve puntos porcentuales de crecimiento respecto al año base del período de análisis y algo más de cuatro puntos porcentuales por encima del máximo previsto en el régimen correspondiente a la Ley 16.713 (previo a la reforma).

En síntesis, más allá de los (no menores) problemas jurídicos y de reputación para el país que se podrían generar en caso de aprobación del plebiscito, las proyecciones de sostenibilidad son concluyentes. La reforma propuesta introduciría al país en una trayectoria de gastos inabordable a mediano y largo plazo. Es decir, si este año se aprueba esta reforma, más tarde o más temprano se realizará otra, cuando la sociedad se enfrente al incremento de las necesidades de financiamiento y comprenda cabalmente la magnitud del esfuerzo que debe realizar para poder cubrirlo.

No obstante, el apoyo recibido por esta iniciativa de plebiscito, probablemente la única de las propuestas actuales que logre el objetivo de firmas, es una muestra de que el debate sobre seguridad social no está saldado con la reciente reforma. Será necesario, entonces, continuar el debate en busca de una reforma que aborde adecuadamente los desafíos del sistema en un marco de amplio diálogo social, que por supuesto incluya al PIT-CNT, procurando los más amplios consensos posibles.

Gonzalo Zunino, director del Cinve. Coordinador del Observatorio de Seguridad Social del Cinve. Doctor en Economía por la Universidad Autónoma de Madrid (correo: gzunino@cinve.org.uy). Entrada escrita para el blog Suma del Cinve.