El cuco de la imposición entra nuevamente en escena

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A nuestros oponentes políticos les ofrezco un trato; si ellos dejan de mentir sobre nosotros, yo dejaré de decir la verdad sobre ellos.¹

El coco, cucu, cuca o cuco,² según la región, es un personaje imaginario empleado para asustar a los niños con el fin de que, en la batalla contra el sueño, sea este el vencedor. Sin embargo, la estrategia de generar miedo estaba condenada al fracaso, porque no tenía en cuenta que en una cabeza con miedos no hay lugar para los sueños.

A pesar de esto, cada tanto el cuco reaparece al servicio de otras batallas y no es difícil encontrarlo como convidado de piedra en las campañas electorales. En una reciente entrevista, un precandidato a la Presidencia de la República expresó lo siguiente en referencia al programa del Frente Amplio: “Habla de aumentar el impuesto a la renta y al patrimonio, habla de reestructurar el sistema tributario. Cuando te dicen eso es que te suben los impuestos; te la van a dar, esa es la verdad”. ¿Dijiste media verdad? Dirán que mientes dos veces si dices la otra mitad.³ A efectos de evaluar en qué medida con estas declaraciones se está agitando un fantasma o una expresión de la realidad, lo mejor es ir al texto al que alude el referido candidato:

“Avanzar en la transformación del sistema tributario reduciendo impuestos al consumo y fortaleciendo la imposición a la renta, el gran capital y el patrimonio con el criterio de progresividad. Con el objetivo de avanzar en la reducción de la desigualdad, estudiar las formas para incrementar el aporte fiscal por concepto de dividendos y utilidades, así como los patrimonios y las transferencias patrimoniales de muy alto porte y los depósitos en el exterior. Las modificaciones en la política tributaria tendrán como concepto que paguen más los que tienen más riqueza y más ingresos, aliviando la carga tributaria sobre los que menos tienen. Se propone como objetivo la reducción del IVA a los bienes y servicios de primera necesidad, tendiendo a un IVA personalizado”.⁴

Una lectura desapasionada da cuenta de que se está proponiendo una transformación del sistema tributario de carácter redistributivo, consistente en reducir unos impuestos y aumentar otros. Se puede comparar esta propuesta con la recomendación de un nutricionista sugiriendo cambios en los hábitos alimenticios en procura de una dieta balanceada, capaz de generar el aporte nutricional necesario para un desarrollo saludable.

¿Está nuestra dieta actual en condiciones de enfrentar las necesidades nutricionales que enfrenta el país? Todo indica que existe un amplio acuerdo social en la necesidad de: a) aumentar las flacas tasas de crecimiento que estamos teniendo, b) reducir las emisiones de carbono y, en general, generar condiciones para evolucionar hacia procesos productivos más amigables con el medioambiente, c) incentivar el consumo de ingestas saludables (alimentos y bebidas), d) mejorar la distribución del ingreso con énfasis en la reducción de la indigencia y pobreza, e) reducir los costos sociales provocados por la revolución tecnológica en curso, y por último y no por eso menos importante, f) ajustar pari passu la recaudación a las cambiantes necesidades que enfrenta la sociedad.

Renunciar a usar la tributación como herramienta para enfrentar estos desafíos es un error. “En este mundo nada es cierto, salvo la muerte y los impuestos”.⁵ Los impuestos existen desde hace al menos 5.000 años. Estuvieron presentes en la China en la dinastía Shang, en las ciudades sumerias de la Mesopotamia, y aun en la civilización micénica del Peloponeso.⁶

En su larga historia, la razón de ser de la tributación no fue siempre la misma. Inicialmente, para los sistemas tributarios todo bosque servía para hacer leña, ya que su único objetivo era recaudar. Con el transcurso del tiempo, este objetivo dejó de ser el único y surgió la figura del doble dividendo. Los impuestos, además de emplearse para recaudar, se emplean para ayudar a alcanzar también otros objetivos.

Un hito histórico en esta dirección surge con los denominados impuestos pigouvianos, resultantes del análisis de las fallas del mercado que el economista inglés Arthur Pigou presentara en dos importantes trabajos: Riqueza y bienestar (1912) y La economía del bienestar (1920). Además de su preocupación por las externalidades tecnológicas, Pigou se interesó también por aspectos distributivos. Como resultado de sus aportes en esta área surge el principio de transferencias denominado Pigou-Dalton, al que algunos llaman “de Robin Hood”. Este establece que el indicador empleado para medir la concentración del ingreso o de la riqueza en una sociedad debería indicar una mejora cada vez que una persona reciba una transferencia desde otra de mayor ingreso. Algún lector puede haberse preguntado por qué previamente se afirmó que renunciar a usar la tributación como herramienta para enfrentar los desafíos de la sociedad es un error. Como muestra es suficiente un botón. Tomemos el último de los desafíos planteados, el de adecuar la recaudación pari passu a las necesidades del país, y observemos lo que sucedió en el actual período de gobierno.

La actual conducción económica promovió medidas que afectaron la recaudación. A modo de ejemplo, pueden mencionarse los siguientes: a) se aplicó el impuesto a los sueldos de los empleados públicos en 2020 y 2021, b) se incrementó la tasa básica y mínima de IVA para todas las compras realizadas con tarjetas de débito, c) se modificó el tratamiento de las pérdidas de ejercicios anteriores en la liquidación del impuesto a la renta de la actividad empresarial (IRAE), d) se redujo la carga del IRPF y el IASS, y e) se modificó el criterio que se venía empleando para determinar el ajuste de la base de prestaciones y contribuciones (BPC). Una descripción detallada de los cambios tributarios en los primeros años de esta administración se puede encontrar en el Laboratorio Fiscal y Tributario.⁷

¿Cómo hacer más saludable la dieta en un mercado de trabajo cada vez más polarizado?

Recientemente el Instituto Nacional de Estadística (INE) publicó información sobre la distribución del ingreso en nuestro país. Los datos mostraron una foto en la que se destaca que, en los últimos años, a pesar del crecimiento del ingreso promedio de los uruguayos (medido en términos del PIB per cápita), la distribución del ingreso empeoró. Importa destacar que entre las voces que se hicieron oír existió unanimidad en considerar el crecimiento de la desigualdad como un problema. De existir al respecto opiniones contrarias, no se manifestaron públicamente. El argumento de que primero hay que crecer para después poder distribuir no tuvo esta vez defensores ante la opinión pública. ¿Valdrá en este caso aquello de que el que calla otorga?

Si en lugar de limitarnos a observar lo que está sucediendo en nuestro país en la actualidad elevamos la mira y analizamos las tendencias globales referidas a lo que ha venido ocurriendo en las últimas décadas en el mundo laboral y con la distribución del ingreso, podremos apreciar que se está asistiendo a un proceso que se ha dado en llamar de polarización del mercado de trabajo.

Múltiples estudios indican que en las últimas décadas los ingresos, y en particular los del trabajo, se vienen distribuyendo de manera cada vez más desigual en la mayoría de los países. Esta creciente desigualdad ha sido impulsada por el aumento de la cantidad de personas de mayores y menores ingresos en detrimento de las personas que se encuentran en las posiciones intermedias de la distribución del ingreso en un contexto de creciente polarización salarial.

En el caso de Uruguay, la evidencia muestra que entre 2003 y 2017 ya se observa un proceso incipiente de polarización en nuestro mercado de trabajo.⁸

Los ingresos de mercado versus los ingresos disponibles

Cuando se considera la distribución del ingreso, el análisis puede realizarse sobre la base de los ingresos que surgen de las actividades de mercado, es decir, sin tener en cuenta los tributos que las personas pagan y las transferencias que reciben, o, alternativamente, con los ingresos que surgen después de pagar tributos y recibir transferencias. A los primeros se les denomina “ingresos de mercado” y a los segundos, “ingresos disponibles”.

Las estimaciones de desigualdad para Uruguay que publica el INE refieren a la distribución del ingreso disponible. Estos suelen presentar menores niveles de desigualdad que los ingresos de mercado. Dicho de otra forma, los tributos y transferencias suelen mejorar la distribución del ingreso con relación a lo que ocurriría en ausencia de estas intervenciones. Para el conjunto de países de la OCDE, por ejemplo, se estima que las transferencias y tributos reducen en algo más del 25% la desigualdad de los ingresos de mercado. Aproximadamente dos tercios de la referida disminución se explican por las transferencias y el tercio restante, por los tributos.⁹

Esta reducción en la desigualdad se puede inscribir en el marco teórico del denominado “segundo teorema del bienestar”, que forma parte de la actual corriente dominante en la formación de economistas en el mundo.

Existen, por tanto, dos formas de mejorar la desigualdad del ingreso disponible: reducir la concentración de la distribución de los ingresos de mercado, donde la política salarial juega un papel fundamental, y diseñar medidas tributarias y sistemas de transferencias en favor de las personas de menores ingresos.

Vale aclarar que la redistribución del ingreso disponible no constituye el único objetivo de los tributos, las transferencias ni la política fiscal en general. Esta debería promover el crecimiento, generando, por ejemplo, incentivos a mayores niveles de escolarización, a la generación y adopción de innovaciones que permitan incrementar la productividad, a facilitar el acceso a servicios de salud de calidad y a promover la estabilidad macroeconómica.

Los objetivos redistributivos y de estabilización tienen un punto en común. La existencia de tributos y transferencias de carácter progresivo es un prerrequisito para que los denominados “estabilizadores automáticos” cumplan su papel de hacer que los cambios inherentes a los ciclos económicos sean menos pronunciados y que tengan menos efectos negativos sobre la distribución del ingreso. Dicho sea de paso, en nuestro país, el uso del salario para ajustar el valor de la BPC en un contexto recesivo con caída del salario real hace que la tasa efectiva del IRPF de cada contribuyente sea mayor a la que resultaría de ajustar la BPC usando el IPC, limitándose así el carácter de estabilizador automático inherente al IRPF.

Sugerencias para una dieta saludable

1) No abandonar nunca la perspectiva integral

Se debe evitar realizar cambios parciales –que se van acumulando a lo largo del tiempo– que hagan perder de vista que un buen diseño tributario es un rompecabezas en el que cada pieza juega un papel en función del resto. Lograr que el sistema tributario recaude lo que se espera que recaude, que lo haga de forma equitativa, con bajos costos administrativos, tanto para contribuyentes como para la administración tributaria, que aporte al objetivo macroeconómico de estabilización, que sea socialmente aceptado, que promueva el crecimiento económico y que incentive prácticas amigables con el medioambiente requiere que los diferentes tributos sean combinados adecuadamente.

Una característica positiva de nuestro sistema tributario que debería mantenerse es que la recaudación de la DGI descansa en un reducido número de impuestos. Tres impuestos (IVA, IRPF e IRAE) son responsables de casi el 80% de la recaudación total.

2) Revisar regularmente el gasto tributario

No hace mucho, en otra nota de prensa, se decía: “El país tiene un desafío en materia tributaria, que es mucho más importante en la revisión crítica de los regímenes especiales y en las exoneraciones que en la revisión al alza o a la baja de los impuestos existentes en el marco de los regímenes generales”.¹⁰

El gasto tributario derivado exclusivamente de tratamientos diferenciales referidos a impuestos recaudados por la DGI equivale al 6% del PIB, distribuidos de la siguiente manera: 54% corresponde al IVA, 18% al IRAE, otro 18% al impuesto al patrimonio, 6% al IRPF y 1% al Imesi.

Si se consideraran también los tributos recaudados por el BPS, el gasto tributario sería sensiblemente mayor. La Ley 19.438 estableció: “El Poder Ejecutivo, en oportunidad de cada Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal, remitirá información referente al Gasto Tributario correspondiente a impuestos recaudados por la Dirección General Impositiva”. Lamentablemente, los tributos cobrados por el BPS no quedaron alcanzados por esta norma.

La magnitud que tiene en nuestro país el gasto tributario (renuncias fiscales) hace necesaria una adecuada evaluación de su pertinencia. Ayudaría a llevarla adelante contar con información del gasto tributario para los aportes recaudados por el BPS y acompañar las estimaciones del gasto tributario que se presentan anualmente con estimaciones de los beneficios obtenidos a partir de este.

3) Impuesto a la renta de las personas físicas

Para el impuesto a las personas físicas se pueden hacer las siguientes sugerencias:

a) Eliminar la discrecionalidad que la normativa le otorga en la actualidad al Poder Ejecutivo para ajustar en el valor de la BPC, determinando que el ajuste deba realizarse empleando el IPC.

b) Evaluar la conveniencia de implementar un IRPF por rentas del trabajo con menores tasas para las mujeres en los primeros años de inserción laboral. Fundamentos de esta propuesta pueden encontrarse en Fiscalidad y género.¹¹

c) Evaluar la conveniencia de aplicar un esquema de imposición negativa consistente en que los contribuyentes de menores ingresos que no se benefician de las deducciones por hijo menor a cargo, por no alcanzar el mínimo imponible, reciban una transferencia monetaria equivalente a la deducción admitida en la liquidación del IRPF por cada niño a cargo, incrementada en un porcentaje a determinar en función, por ejemplo, de la incidencia de la pobreza infantil. Esta medida, a la vez de generar un ingreso adicional a los hogares de menores ingresos, genera incentivos a la formalización en el mercado de trabajo. Por una fundamentación de esta propuesta, puede leerse: Pobreza y mundo del trabajo. Imposición negativa a la renta como complemento salarial.¹²

4) Impuesto al patrimonio

El actual impuesto al patrimonio a las personas físicas debería ser objeto de rediseño profundo, en la medida en que su aporte a la recaudación tributaria es insignificante. Su recaudación, consecuencia de una reducción programada de sus alícuotas, muestra una tendencia decreciente, representando en la actualidad apenas el 0,1% de la recaudación total de la DGI.

Como parte del ajuste necesario en la dieta se requiere que varios aspectos relativos a la valuación e inclusión de activos y a la determinación del monto imponible sean revisados. Al respecto, es importante tener en cuenta que lo que sucedió en nuestro país con relación a este impuesto va en la dirección contraria a lo que se observa a nivel internacional. Durante los últimos años, se ha asistido en el mundo a un proceso de revalorización de la imposición sobre el patrimonio y la riqueza.

El impuesto al patrimonio de nuestro país está perforado y desactualizado, con múltiples enmiendas parciales. Ya no cumple con sus dos objetivos iniciales y fundamentales referidos a la suficiencia (sus alícuotas son históricamente bajas y sus perforaciones o exclusiones de activos son muchas) y al aporte del impuesto en términos de control y regulación de otros impuestos (en particular, del impuesto a la renta personal); resulta ineficiente o casi inexistente.

5) Impuesto al valor agregado (IVA)

Como en los hogares de menores ingresos el consumo representa la totalidad del ingreso (y más), el IVA termina gravando todo el ingreso (y más), mientras que en los hogares de mayor ingreso, en los que existe ahorro, el IVA grava solamente una parte de su ingreso. Para mitigar este problema se suele determinar un tratamiento diferencial con tasas menores para aquellos bienes que forman parte de la canasta de consumo de los hogares de menores ingresos. En el caso de Uruguay, el tratamiento diferencial comprende dos situaciones: bienes que están exonerados y bienes que pagan una tasa menor a la tasa básica actual del 22%.

Al igual que el camino al infierno, los sistemas tributarios suelen estar plagados de buenas intenciones. El beneficio que genera el tratamiento diferencial del IVA, tanto en nuestro país como en otros de la región, termina beneficiando mayoritariamente a los sectores de mayor ingreso. En el caso de Uruguay, el 20% de los hogares de mayores ingresos concentran más del 50% del beneficio generado por los bienes exonerados de IVA, y en el caso de los bienes gravados con la tasa mínima concentran más del 40%.¹³

Se puede avanzar, por tanto, en la implementación de un IVA personalizado, generando, por ejemplo, un crédito reembolsable para los contribuyentes del IRPF de parte del IVA pagado por aquellos de menores ingresos.

6) Impuesto a la renta de la actividad económica (IRAE)

En el régimen tributario actual se contempla a las empresas que por diferentes motivos puedan tener un resultado fiscal negativo. A estas se las habilita a trasladar dicha pérdida a futuros ejercicios, reduciendo así la renta fiscal de los años siguientes y por ende sus obligaciones fiscales.

Esta situación tiene un costo fiscal del que no existe información pública alguna para poder evaluar adecuadamente su impacto. Tampoco existe información acerca de la incidencia que tiene en la recaudación la brecha existente entre el valor del resultado económico que surge de los balances y el determinado como resultado fiscal para fijar el monto a pagar por parte de las empresas.

La propuesta en este sentido es contar con la información suficiente para poder evaluar la conveniencia del actual régimen de liquidación de este impuesto. Para avanzar en transparencia, la DGI podría publicar este tipo de información para una muestra de empresas, del mismo modo que alguna vez lo hizo para una muestra de contribuyentes del IRPF.

En suma

En la definición de los desafíos que tenemos por delante parece verosímil pensar que las coincidencias entre tirios y troyanos son más la regla que la excepción, si bien seguramente existan diferencias a la hora de definir prioridades.

Así como los desafíos pueden actuar como un hilo que une, los instrumentos para alcanzarlos suelen ser la tijera que separa. Un claro parteaguas está dado por el papel que se le asigna al Estado, no en lo discursivo, sino en aspectos sustanciales tales como la definición de sus objetivos, funciones, potestades y de los recursos que se le asignan.

No es lo mismo hablar de un Estado fuerte, acotado a ser juez y gendarme, que de un Estado fuerte capaz de generar una adecuada matriz de protección social. Un Estado fuerte, por ejemplo, debería asignar los fondos necesarios para cumplir con las obligaciones que surgieron con la creación del Sistema Nacional Integrado de Cuidados y con el Compromiso de Buenos Aires de avanzar hacia la sociedad del cuidado firmado por todos los gobiernos de la región en 2022.¹⁴

La principal fuente de financiamiento del Estado son los tributos. Dime qué estructura tributaria estás proponiendo y te diré qué esperas del Estado. Evaluar un sistema tributario sin tener en cuenta el papel que se le asigna al Estado es lo mismo que definir una dieta para una persona sin tener en cuenta su edad, su peso y su nivel de colesterol; es lo mismo que mantener en el tiempo la misma dieta sin tener en cuenta los cambios metabólicos existentes.

Uno de los aspectos que caracterizan a las estructuras tributarias es estar en permanente transformación. No deberíamos tenerle miedo al cuco de los cambios, no se requiere un coraje absurdo, tan sólo el suficiente para poder enfrentar las pesadillas que quieren robarnos los sueños; tan sólo el necesario, para cambiar las comas por el punto final.

Carlos Grau Pérez es economista, investigador del Cinve, docente universitario, máster en Economía por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica.