Marcelo Bérgolo: el sistema tributario uruguayo “tiene deficiencias” para gravar ingresos de los más ricos

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El sistema tributario uruguayo tiene dificultades para gravar los ingresos de los sectores más ricos de la sociedad y esto afecta su capacidad redistributiva, dijo a la diaria el doctor en Economía y profesor de la Universidad de la República Marcelo Bérgolo.

A pesar de que la implementación del impuesto a las retribuciones de las personas físicas (IRPF) implicó una “reducción” en el nivel de desigualdad promedio en Uruguay, este resultado “no parece estar explicado por lo que sucede entre los más ricos”, afirmó el economista. “Lo que uno observa en los datos es que la participación del ingreso entre los más ricos permaneció constante e incluso aumentó [luego de la implementación del IRPF]. En particular, creció la participación del ingreso total de estos grupos [...] Uno podría pensar que el sistema, en todo caso, tiene algunas deficiencias para capturar ingresos en la parte alta de la distribución, lo cual definitivamente pone límites a su capacidad redistributiva”, advirtió Bérgolo, quien además es investigador de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) y está especializado en políticas fiscales y de transferencias en los países en desarrollo.

El economista consideró que se debería fortalecer el impuesto a la renta y a las ganancias de capital, que son gravadas con tasas “sensiblemente más bajas” en relación con el trabajo y cuya fuente de ingreso está “fuertemente concentrada en los grupos de altos ingresos”. Con esta estructura tributaria se busca evitar “distorsiones”, pero no hay evidencia de que los recortes a los impuestos al capital produzcan un “derrame” en la economía, sostuvo.

“Los modelos económicos teóricos dicen que los impuestos al capital deberían ser esencialmente muy bajos en términos de lo que son los impuestos al trabajo, porque generan mayores distorsiones en los mercados. [...] Hay algunos trabajos que muestran que esto puede ser así, pero hay otros que señalan que los recortes a los impuestos al capital no favorecen el ahorro, la inversión; que no tienen el efecto de derrame”, afirmó.

Con respecto al impacto de los subsidios a las empresas en los esquemas tributarios, señaló que hay estudios que muestran que se trata de montos grandes de dinero. “Varios analistas dicen que los subsidios alcanzan un nivel de 4%, 5% o 6% del producto interno bruto (PIB). Es mucho cuando uno quiere destinar un 1% más del PIB a educación o quiere poner 1% o 2% en el sistema de cuidados. Es un montón de dinero y realmente no está para nada estudiado en Uruguay si efectivamente estos subsidios que se dan a las empresas, casi a mansalva, tienen efectos de derrame. Eso afecta a los ingresos de los trabajadores, al empleo. Lo peor es que los hacedores de política no tienen nada de evidencia para decir que esto tiene sentido o no lo tiene, para valorar el costo-beneficio de estas medidas. [...] El próximo gobierno debería mirar realmente este tema”, reflexionó.

¿Cuál es su perspectiva sobre la eficacia de la tributación a los ricos en los países en desarrollo para reducir la desigualdad?

Lo primero que quiero establecer es que las regiones de países en desarrollo son las más desiguales del mundo, tanto en términos de ingreso como de riqueza. Por ejemplo, en América Latina –en promedio– el top 1% concentra aproximadamente el 20% de los ingresos y un 35% de la riqueza total, lo que implica una brecha de casi 10 puntos porcentuales con Europa, que es la región menos desigual del mundo.

Aun así, hay bastante heterogeneidad entre países: mientras que en Uruguay las cifras son similares al promedio de los países europeos, en México, Brasil y Chile la concentración del ingreso, y en particular de la riqueza, está muy por arriba del promedio. Los sistemas tributarios en América Latina son bastante menos eficaces para reducir estos niveles de desigualdad que los esquemas de los países desarrollados, a pesar de que en la región los esquemas de impuestos personales también son progresivos. Esta situación se puede observar utilizando cualquier medida estándar.

¿Por qué son menos eficaces?

Hay muchas formas de aproximarse a una explicación. Quizá la manera más sencilla de ver esto sea pensar que la capacidad redistributiva del sistema impositivo depende de dos componentes. El primero es el tamaño del impuesto a los ingresos, o sea, qué tanto gravo en promedio a los contribuyentes. El segundo es la capacidad progresiva del impuesto, que significa qué tanto más gravo a los contribuyentes a medida que sus ingresos o su riqueza es más alta.

Junto con Juliana Londoño Vélez y Darío Tortarolo observamos que la baja capacidad redistributiva de los impuestos a los ingresos en América Latina no parece estar explicada porque estos sistemas sean poco progresivos versus lo que sucede en los países desarrollados. Más bien, la principal explicación pasa a estar asociada a la baja tasa efectiva promedio de los impuestos a los ingresos personales. Entonces, desde esta perspectiva, parece que el reducido monto que estos impuestos recaudan es la principal debilidad de la capacidad redistributiva de la región.

¿Cuáles son los principales desafíos que enfrentan los países en desarrollo al intentar implementar impuestos progresivos a los más ricos?

El primer desafío es tener una base imponible más amplia de los impuestos a los ingresos y al capital. Una base imponible más amplia mejoraría la redistribución del sistema y la capacidad de recaudar impuestos para financiar políticas públicas. Para tener algunos números en mente, hay una brecha de aproximadamente seis o siete puntos porcentuales entre lo que recaudan los países desarrollados y los estados en desarrollo. Esta diferencia es casi enteramente explicada por la mala recaudación de los impuestos a los ingresos al capital en los países en desarrollo.

Si tuviera que comparar la estructura impositiva de Uruguay con la de otros países de la región, ¿qué diría?

Uruguay no es muy diferente al resto de los países de América Latina. Se basa fuertemente en impuestos al consumo como el IVA. Los gravámenes al ingreso o a las ganancias de capital juegan un rol menor en la recaudación. En este sentido, contrasta bastante con la estructura tributaria de los países desarrollados, donde los impuestos directos a los ingresos y al capital tienen un rol mucho más importante.

¿Qué políticas deberían pensarse en Uruguay de cara al futuro gobierno?

Pensando en políticas tributarias, Uruguay, al igual que el resto de los países en desarrollo, enfrenta el doble desafío de mejorar los niveles de recaudación para financiar políticas públicas y abordar el problema de la concentración del ingreso y de la riqueza.

Respecto del IRPF, imagino que se debería evaluar el fortalecimiento de la imposición a la renta, a las ganancias de capital, lo que acá en Uruguay se conoce como IRPF categoría 1, que son gravadas actualmente con tasas sensiblemente más bajas con relación a las rentas del trabajo y cuya fuente de ingreso está fuertemente concentrada en los grupos de altos ingresos. Hay mucha evidencia sobre esto en Uruguay. La principal crítica a esta medida es el potencial efecto distorsivo de gravar al capital en la inversión, en el ahorro y en el crecimiento. Sin embargo, la evidencia académica respecto de este punto está bastante lejos de ser concluyente. De hecho, hay mucha evidencia que muestra que eso no necesariamente es así.

Creo también que debería revisarse profundamente el actual impuesto al patrimonio de las personas físicas, que está perforado por múltiples exclusiones y está además desactualizado. Me parece que posiblemente aquí haya que mejorar al menos tres aspectos. Primero, la inclusión y la evaluación de los activos. Segundo, creo que hay que fortalecer el esquema de tasas para hacerlo más progresivo. Y, tercero, se debe mejorar la capacidad de la agencia tributaria uruguaya para controlar el pago de este impuesto.

Con respecto a las políticas de evasión, es un poco más difícil decir algo, ya que no hay un estudio, al menos público, que nos diga cuál es el nivel de evasión de los impuestos a los ingresos personales en Uruguay. Tampoco son públicas, al menos que yo sepa, cuáles son las medidas concretas que la DGI [Dirección General Impositiva] está llevando adelante. Esto no quiere decir que no haya políticas activas y que sean súper buenas. Quizás lo que sería deseable es tener más información sobre estos aspectos para hacer una evaluación.

¿Cuál es su opinión sobre la promesa del candidato del Partido Nacional, Álvaro Delgado, de no aumentar impuestos?

Lo que no me queda claro es cómo va a financiar las políticas públicas que propone su programa. Por ejemplo, la fuerte inversión en primera infancia que propone. El argumento parece basarse en generar las condiciones para un mayor crecimiento económico y, por lo tanto, mecánicamente recaudar más sin aumentar la presión tributaria. Este obviamente es un camino válido que también han planteado otros asesores, incluso dentro del Frente Amplio. Esta forma de pensar no es exclusiva de la coalición.

Sin embargo, hay al menos dos condicionantes. El primero es que es difícil pensar cómo en el corto o mediano plazo se pueden cambiar las condiciones de la estructura productiva de Uruguay de tal manera que sea posible generar un cambio en el crecimiento económico. Me parece que en los últimos 15 o 20 años se demostró justamente que esto es realmente difícil. En segundo lugar, desde el lado de la academia hay evidencia empírica, utilizando datos de varios países de ingresos medios y bajos –donde uno podría ubicar a Uruguay–, de que existe una relación esencialmente nula entre cambios en la recaudación del gobierno y en crecimiento. Lo que sugiere esta evidencia es que el crecimiento económico no se traslada automáticamente en un incremento de la recaudación. Por lo tanto, posiblemente haya que hacer algo más.

¿Considera que el sistema tributario uruguayo es eficiente para gravar los ingresos de los sectores más ricos, o sólo capta a los medios?

No tengo una respuesta fácil para esto. Creo que depende de qué entendamos por eficiente para recaudar ingresos. En todo caso, lo que sabemos es que la implementación del IRPF parece haber implicado una reducción en el nivel de desigualdad promedio en Uruguay.

Ahora bien, cuando nos concentramos en la evolución de la participación del ingreso por grupos de ingresos, que es otra forma de analizar la evolución de la desigualdad, enfocándose en los grupos de altos ingresos, esta caída de los niveles de desigualdad promedio en Uruguay no parece estar explicada por lo que sucede entre los más ricos. Lo que uno observa en los datos es que la participación del ingreso entre los más ricos en Uruguay permaneció constante e incluso aumentó. En particular, creció la participación del ingreso total de estos grupos de altos ingresos a través de los ingresos del capital. Uno podría pensar que el sistema, en todo caso, tiene algunas deficiencias para capturar ingresos en la parte alta de la distribución, lo cual definitivamente pone límites a su capacidad redistributiva.

¿Se puede decir, entonces, que en Uruguay se tributa más al trabajo que al capital, por lo que el sistema falla en la progresividad?

No. Los niveles de progresividad de los impuestos no se definen en términos de cómo es la tributación relativa a cada una de las fuentes de ingreso. Lo que sí es cierto es que, si los impuestos al capital son más bajos, el sistema va a ser menos progresivo, y si son más altos, de vuelta, considerando un montón de cuestiones fijas, va a ser más progresivo.

También lo que uno podría decir es que los sistemas de impuestos como el uruguayo son menos redistributivos que otros esquemas, como los de los países europeos, entre otras cosas, porque los ingresos del capital no son tan fuertemente gravados en términos de la base imponible y de las tasas de impuesto.

Después, el diferencial de tasas con el esquema de impuesto a los ingresos laborales tiene más que ver con no desincentivar la atracción de capitales. Esto se debe a que en el mundo globalizado los capitales son muy móviles y si hay tasas de impuestos altas, no atraés al capital. Por lo tanto, tener esquemas que favorezcan al capital en relación con el trabajo es algo natural, sucede en varios sistemas impositivos.

Lo que te dicen los modelos económicos teóricos es que los impuestos al capital deberían ser esencialmente muy bajos en términos de lo que son los impuestos al trabajo, porque generan mayores distorsiones en los mercados. Entre otras cosas, y sobre todo en un mundo global donde el capital es móvil, uno esperaría que las respuestas de los agentes sean mucho más grandes versus lo que sucede en el caso del trabajo, que es menos móvil, por decirlo de alguna manera.

Pero lo que yo digo es que hay algunos trabajos que muestran que esto puede ser así, pero también hay otros que señalan que los recortes de los impuestos al capital no favorecen el ahorro o la inversión; que no tienen un efecto derrame, como a los políticos les gusta decir muchas veces. No hay evidencia para nada clara que diga que hay un efecto derrame en la economía al recortar los impuestos a los grupos de altos ingresos. En cambio, hay algo más de evidencia que muestra que recortes a los grupos de bajos ingresos generan derrame hacia arriba y no el efecto al revés.

¿Qué impacto tienen los subsidios en los esquemas tributarios?

Otra manera de pensar en la política tributaria es a través de los subsidios a las empresas. Uruguay tiene montado un sistema bastante amplio de subsidios o excepciones a las firmas, con esta idea, justamente, de que genera efectos de derrame en la economía. Varios analistas dicen que los subsidios alcanzan un nivel de 4%, 5% o 6% del PIB. Es mucho cuando uno quiere destinar un 1% más del PIB a educación, o si uno quiere poner 1% o 2% del PBI en el sistema de cuidados. Es un montón de dinero y realmente no está para nada estudiado en Uruguay si efectivamente estos subsidios que se dan a las empresas, casi a mansalva, tienen efectos de derrame.

Lo peor es que los hacedores de política no tienen nada de evidencia para decir que esto tiene sentido o no, para valorar el costo-beneficio de estas medidas. Recordemos que subsidiar una firma o una empresa implica dejar de contar con recaudación para utilizarla con otros fines. La verdad es que la evidencia en este sentido es bastante poco concluyente de que estos efectos de derrame sean tan claros. El próximo gobierno debería mirar realmente este tema.