En los últimos meses el debate en torno a la posible implementación de un impuesto a la riqueza en Uruguay cobró protagonismo en distintos ámbitos, desde el político hasta el académico y el sindical. Este artículo no pretende discutir los aspectos normativos o distributivos del impuesto, sino enfocarse en una dimensión específica: su viabilidad recaudatoria.
En ese sentido, busca examinar si este tipo de impuesto puede efectivamente generar ingresos relevantes para el Estado y cuáles son los desafíos prácticos que su implementación podría conllevar. Este enfoque es clave, ya que todos los tributos implican costos administrativos y de fiscalización, y si la recaudación resultante es baja o inestable, el fundamento práctico para establecerlo se debilita considerablemente.
Asimismo, se explora el contexto tributario uruguayo actual: si bien hoy no existe un impuesto fuerte y directo sobre el patrimonio de las personas físicas, sí se aplican otros instrumentos que gravan distintos aspectos de la riqueza. De esta manera, el objetivo es aportar elementos para contribuir a una discusión informada sobre los márgenes reales de acción fiscal que ofrece un eventual impuesto a la riqueza y sobre los límites que la experiencia internacional y el diseño institucional local imponen a su implementación.
¿Cómo se define un impuesto a la riqueza?
En principio, la base de un impuesto a la riqueza es el patrimonio neto, es decir, el valor de los activos menos las deudas. Diseñar un impuesto de este tipo requiere tomar decisiones sobre dos componentes fundamentales: la base imponible y la escala de tasas impositivas.
En particular, la base sobre la cual se aplican las tasas puede verse reducida mediante exenciones, deducciones o un tratamiento preferencial a determinados componentes del patrimonio neto.
¿Dónde se cobra y cuánto se recauda?
En 1990, 12 países europeos aplicaban un impuesto anual sobre el patrimonio neto. Para 2018, sólo cuatro lo mantenían: Francia, Noruega, España y Suiza. En términos de recaudación, los impuestos a la riqueza han representado una porción muy pequeña de los ingresos fiscales. En 2016, la recaudación oscilaba entre el 0,2% del PIB en España y el 1,0% del PIB en Suiza, donde la base del impuesto es amplia y no se limita únicamente a los hogares más ricos.
Entre las razones esgrimidas para su eliminación se encuentran los altos costos de administración, los efectos distorsivos sobre la eficiencia, el riesgo de fuga de capitales y las dificultades para alcanzar objetivos redistributivos. En Alemania, por ejemplo, el Tribunal Constitucional Federal declaró inconstitucional este impuesto en 1995.
En nuestra región, los dos países con más experiencia en este ámbito son Argentina y Colombia.
Argentina
En el caso de Argentina, el impuesto a la riqueza generó una recaudación significativa, alcanzando aproximadamente el 0,8% del PIB en 2023. No obstante, debemos hacer varias salvedades. Primero, el país aplica el impuesto sobre el total de los activos brutos, sin permitir la deducción de pasivos para determinar la base imponible.
Además, históricamente el mínimo no imponible ha sido considerablemente bajo, especialmente durante períodos de alta inflación, como ocurrió entre 2022 y 2023 cuando se ubicó por debajo de los 100.000 dólares, generando un aumento significativo en la proporción de personas alcanzadas por el impuesto.
Debe tenerse presente también que, durante la administración de Mauricio Macri, se implementó un programa de blanqueo de capitales equivalente al 21% del PIB, que fue considerado uno de los más exitosos a nivel mundial. Si bien puede argumentarse que parte del éxito se debió al contexto internacional –en particular, a los anuncios sobre una mayor coordinación fiscal global–, gran parte del resultado parece explicarse por la promesa del gobierno de reducir o eliminar el impuesto al patrimonio en el futuro, junto con la percepción de que, esta vez, la historia en Argentina podría ser distinta.
Este blanqueo facilitó que la administración siguiente, encabezada por Alberto Fernández, incumpliera la promesa del gobierno anterior y elevara la alícuota marginal máxima para los activos en el exterior al 2,25%, la más alta registrada en las últimas tres décadas, mientras que la tasa para los activos locales se mantuvo en 1,25%.
Colombia
En el caso de Colombia, si bien el impuesto al patrimonio tiene una larga trayectoria, su diseño ha sido objeto de modificaciones constantes a lo largo del tiempo. La última reforma tributaria, aprobada en 2022, estableció un impuesto progresivo sobre el patrimonio neto, con tasas que van del 0,5% al 1,5% para patrimonios superiores a 3,58 mil millones de pesos colombianos (aproximadamente 887.000 dólares). Durante 2023, el gobierno recaudó poco más de 1,2 billones de pesos colombianos (alrededor de 300 millones de dólares) por concepto de impuesto al patrimonio, lo que equivale aproximadamente al 0,1% del PIB.
¿Qué es lo que ocurre en nuestro país?
Uno de los puntos señalados en el debate es que el impuesto al patrimonio recauda muy poco. Esto es cierto si se considera únicamente el gravamen aplicado a las personas físicas, pero no ocurre lo mismo con el impuesto al patrimonio que recae sobre las empresas.
En 2024, los impuestos a la propiedad representaron el 6,3% de la recaudación total de la DGI: 4,9% correspondió al impuesto al patrimonio (IP), 0,8% al impuesto de Primaria y 0,6% al impuesto a las transmisiones patrimoniales (ITP). No se trata, por tanto, de una cifra menor.
A la recaudación de la DGI se debe sumar otros tributos sobre la riqueza que existen en nuestro país, como los que recaudan las intendencias a través de la contribución inmobiliaria y la patente de rodados. Técnicamente, se trata de impuestos a la propiedad y no al patrimonio, ya que no se permite descontar la deuda en caso de existir un préstamo hipotecario, y tampoco se considera si la propiedad es vivienda principal o una inversión. El monto a pagar por contribución inmobiliaria depende de la intendencia y del valor del inmueble.
En algunas, como la de Montevideo, se ha incorporado cierta progresividad en la tasa. Sobre el valor de mercado de la propiedad, la contribución puede variar aproximadamente entre el 0,2% y más del 1% anual. En el caso de las patentes de automóviles, el porcentaje es significativamente mayor, pudiendo llegar a representar alrededor del 5% del valor del vehículo.
Si se incorpora la recaudación de los gobiernos subnacionales, se observa que la recaudación total por impuestos a la propiedad en Uruguay equivale al 2% del PIB, un nivel similar al promedio de la OCDE (1,9%). La verdadera diferencia con los países de la OCDE aparece en la recaudación proveniente de impuestos a los ingresos y utilidades –en el caso uruguayo, el IRPF y el IRAE–, donde el peso relativo es considerablemente menor.
| Argentina | Colombia | América Latina | OCDE | Uruguay | |
|---|---|---|---|---|---|
| Ingresos y utilidades | 5,4 | 6,3 | 6 | 11,5 | 6,6 |
| Seguridad social | 6,9 | 2,5 | 3,7 | 9 | 8,9 |
| Nómina | 0 | 0,3 | 0 | 0,4 | 0 |
| Propiedad | 2,7 | 2,1 | 0,8 | 1,9 | 2 |
| Bienes y servicios | 14,6 | 7,3 | 11,4 | 10,9 | 10,4 |
| Otros | 1,6 | 1,1 | 0,5 | 0,2 | 0 |
| Total | 31,2 | 1G,6 | 22,4 | 33,6 | 27,6 |
Fuente: estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 1990-2016 (OCDE).
¿Qué es lo que se dice desde la academia?
Uno de los documentos más citados en esta discusión es el elaborado por Mauricio de Rosa y Joan Vila desde el Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas (“Taxing the rich in Latin America: revenue and distributional effects of a wealth tax”), que ha servido de base para posicionamientos favorables a esta medida, como el del PIT-CNT y otras organizaciones sociales.
Los autores identifican tres variables clave para estimar el potencial recaudatorio de un impuesto a la riqueza: el stock total de riqueza del país, la proporción de esa riqueza en manos del 1% más rico de la población y la diferencia entre la recaudación teórica y la efectiva, considerando las estrategias de los contribuyentes para reducir su carga tributaria.
Según sus estimaciones, el stock total de riqueza en el país equivale aproximadamente a tres veces el PIB, y un 35% de ese total está concentrado en el 1% más rico, unas 25.000 personas con patrimonios superiores al millón de dólares.
Para determinar la base imponible potencial, los autores aplican dos ajustes. Por un lado, establecen una base no imponible y, por el otro, un descuento por elusión y evasión, que en el escenario base se estima en un 17%. Luego de estos filtros, calculan que la recaudación potencial se ubicaría entre el 0,75% y el 1% del PIB.
Algunas críticas
El ánimo de las siguientes líneas no es polemizar, sino aportar elementos que suman matices a la discusión y reflejan la complejidad del tema. Creo que existen dos grupos de problemas, que a mi entender los autores no están considerando en profundidad y que, de avanzar en esa dirección, la recaudación generada probablemente sería bastante menor a la estimada.
El primer problema es que no considera explícitamente cuánto sería la base a la cual finalmente se podría poner el impuesto, y se hacen los cálculos utilizando el nivel de riqueza total que incluye activos que serían exentos.
Por ejemplo, una parte importante de la riqueza de las personas con mayores ingresos está en participaciones empresariales. Estas participaciones ya son gravadas a nivel de la compañía. ¿Se va a optar por cobrar también un impuesto a las personas físicas por la tenencia de estas acciones?
Además, hay que considerar en esta categoría la deuda pública de nuestro país, que está exenta tanto de IP como del pago de IRPF. ¿Se mantendría esta exención? ¿Cuánto bajaría la recaudación si ese fuese el caso?
Por otro lado, la estimación de la pérdida sobre la potencial recaudación como resultado de las respuestas de los individuos (17%) parece bastante optimista, y se basa principalmente en evidencia de estudios hechos en su mayor parte en países desarrollados con sistemas impositivos diferentes. Diseñar este tipo de tributo requiere considerar las respuestas de los contribuyentes, y eso incluye la elusión y la evasión fiscal. En efecto, la tasa efectiva depende en gran medida de cuán eficaz sea el sistema de control fiscal para limitar este tipo de respuestas.
Una forma frecuente de elusión es la subdeclaración de activos, especialmente en contextos con escasa o nula fiscalización por parte de terceros. Estudios muestran que la evasión del impuesto sobre el patrimonio puede ser considerable, sobre todo entre los individuos con mayor riqueza, quienes suelen utilizar cuentas offshore y otros mecanismos sofisticados para ocultar su patrimonio.
Los activos en el extranjero han sido históricamente difíciles de detectar, y aunque los acuerdos de intercambio automático de información (AEOI) han mejorado la fiscalización sobre cuentas financieras offshore, todavía dista de ser perfecta.
Por ejemplo, nuestro país tiene un intercambio de información con Estados Unidos, pero no es automático, sino que el IRS (la DGI de Estados Unidos) puede o no responder a solicitudes específicas de información que haga Uruguay. Y, aun existiendo tratados automáticos de información, es posible eludir el reporte mediante estructuras societarias o con cierto tipo de inversiones. También ocurre que muchos individuos de alto patrimonio poseen propiedades en el exterior, fuera de los tratados de intercambio de información.
Por otra parte, una carga tributaria elevada puede incentivar a los contribuyentes a cambiar su residencia fiscal hacia jurisdicciones con menor presión fiscal. Esto fue lo que ocurrió en Argentina con la creación del impuesto a las grandes fortunas, que provocó un aumento considerable de solicitudes de residencia en nuestro país. Cabe preguntarse si esta migración hubiese ocurrido en presencia de un impuesto sobre la riqueza en nuestro país, donde los incentivos fiscales para la radicación han sido una política de Estado sostenida por gobiernos de todos los signos políticos.
Cuando un impuesto está fuertemente concentrado en unos pocos individuos con alta movilidad, la salida de algunos de ellos puede tener un gran impacto en la recaudación. En países desarrollados existen unidades especializadas en la fiscalización de individuos de alto patrimonio (Ultra High Net Worth Units), cosa que no ocurre en nuestro país.
Algunas respuestas tienen implicancias más amplias para otras bases impositivas. Si los individuos de alto patrimonio emigran, no sólo se pierde la recaudación del impuesto a la riqueza, sino también la asociada a sus ingresos.
Por último, pueden aparecer dificultades en la valuación de los activos. Muchos activos, como empresas, no tienen un mercado claro, lo que dificulta su valuación. El valor de una empresa depende del flujo proyectado de ingresos futuros, lo que hace que su valoración sea muy sensible a los supuestos utilizados. Además, este proceso debe repetirse anualmente.
Usar el valor contable podría parecer una solución, pero genera otros problemas. En muchas empresas, especialmente las tecnológicas, el valor de mercado es mucho más alto que el contable, ya que gran parte del valor reside en activos intangibles. En negocios intensivos en capital físico puede ocurrir lo contrario. Esto puede generar una inequidad horizontal entre contribuyentes con patrimonios similares, pero estructuras de activos diferentes.
Lo mismo ocurre con los inmuebles: los valores catastrales muchas veces no reflejan los precios de mercado. Por tanto, mantener actualizadas las valuaciones debe ser una tarea constante para no afectar la recaudación ni la equidad.
Conclusión
El debate sobre un eventual impuesto a la riqueza debe considerar no sólo su justificación política o distributiva, sino también su viabilidad recaudatoria. La experiencia internacional muestra que este tipo de tributo suele aportar una fracción pequeña de los ingresos fiscales, enfrenta altos costos administrativos y presenta riesgos de evasión, elusión y fuga de capitales.
Si bien la estimación del trabajo del Instituto de Economía sugiere que en Uruguay podría recaudar entre 0,75% y 1% del PIB, estas proyecciones parecen ser optimistas, ya que no contemplan exenciones existentes (como participaciones empresariales o deuda pública) y parecen subestimar las respuestas estratégicas de los contribuyentes de alto patrimonio, quienes cuentan con más herramientas para reducir su carga fiscal.
Juan Manuel Lissignoli, economista y magíster en Finanzas.