Regla fiscal: pasado, presente y futuro

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¿Qué son las reglas fiscales?

Son medidas que buscan garantizar que los países puedan afrontar el pago de su deuda a lo largo del tiempo.¹ Esto es de suma importancia, porque, en la medida en que se confíe en su capacidad de pago, podrán continuar accediendo al crédito internacional a un costo razonable para financiar sus déficits fiscales, lo que permite reaccionar ante situaciones económicas adversas (como la pandemia) y/o sostener en el tiempo políticas públicas orientadas a mejorar las condiciones de vida (pese a no contar hoy con los recursos necesarios para financiarlas). Con este fin, el gobierno anterior introdujo una regla basada en tres pilares para limitar la discrecionalidad de la política fiscal, que será readecuada en el marco del nuevo proyecto presupuestal.

¿Qué restricciones imponía la regla fiscal anterior?

La ley de urgente consideración (LUC) estableció tres restricciones:² una meta para el resultado fiscal estructural (que es el que no contempla egresos e ingresos cíclicos y extraordinarios); un tope para el gasto público primario (que es el que no considera el pago de intereses de deuda) dado por el crecimiento potencial, y un límite para el endeudamiento público. A su vez, para garantizar una mayor credibilidad, se creó un comité de expertos independiente del gobierno (que le proporciona insumos técnicos al Ministerio de Economía) y un Comité Fiscal Asesor (como una suerte de auditor).

La regla fiscal empezó a regir a partir de 2021 y hasta 2023 se cumplieron los tres pilares. Sin embargo, este no fue el caso de 2024: el déficit fue 0,8 puntos superior a la meta, el gasto creció 4,7% y no 2,8% (como marcaba el tope) y se volvió a solicitar un aumento del umbral de endeudamiento (sin fundamentos técnicamente sólidos). Además, hubo gastos que se postergaron y otros que se comprometieron, al tiempo que se adelantaron ingresos. Al contabilizarlos correctamente, el déficit terminó siendo mucho más alto del registrado originalmente (4,2% versus 2,8% del PIB); se trataba de un “espejismo fiscal”, en palabras del ministro actual.

¿Qué se propone en el presupuesto?

A partir de aportes académicos y de las lecciones del pasado, el proyecto de ley propone modificar varios aspectos de la institucionalidad fiscal. Uno de los cambios principales es el establecimiento de un nivel de deuda “prudente” para asegurar la sostenibilidad a mediano plazo, minimizando la probabilidad de default. Y para lograr esto, se utilizarán dos restricciones de corto plazo, una asociada al resultado fiscal estructural y otra al tope de endeudamiento neto.

De esta manera, la propuesta elimina el tope que limita el incremento del gasto, que era el pilar 2 del diseño anterior. Entre los motivos detrás de esta decisión destaca la superposición de ese objetivo con el asociado al resultado estructural, que ofrece mayor flexibilidad en tanto permite ajustar también por ingresos y no sólo por gasto. Además, como señaló Gabriel Oddone, “detrás de una regla de tope de gasto hay un componente ideológico y político que este gobierno no comparte; el gasto público no es esencialmente malo”.

¿Qué se puede esperar de la política fiscal durante el quinquenio?

De mantenerse el Resultado Fiscal Estructural de 2024 (-3,9%), la deuda seguirá aumentando en los próximos años, superando el nivel definido como deuda prudente (65% del PIB). Por eso, la programación fiscal contempla una mejora de las cuentas públicas para el período estimada en 1,5% del PIB y recostada esencialmente sobre el aumento de los ingresos (por eficiencia recaudatoria y cambios tributarios). En ese sentido, el déficit aumentará este año y el próximo, reduciéndose progresivamente sobre la segunda mitad del mandato. La deuda se incrementará, pero sin superar el ancla establecida, y cerrará el período en torno al 63% del PIB.

¿Los cambios representan una mejora?

Las modificaciones propuestas implican que el nuevo gobierno seguirá construyendo sobre los cimientos de la regla fiscal preexistente, incorporando mejoras en línea con las recomendaciones del Consejo Fiscal Asesor, de la academia y de los organismos internacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo.

En efecto, los cambios introducidos buscan corregir problemas de diseño y mejorar la regla vigente, manteniendo el objetivo que justificó su implementación en el período anterior: garantizar la sostenibilidad en el tiempo de las finanzas públicas. Como quedó en evidencia el año pasado, estos mecanismos no son infalibles y por eso es importante revisarlos y adecuarlos ante eventuales fallas y debilidades.

Joaquín Pascal, Centro de Estudios Etcétera.