Considerar el vínculo entre género y ambiente es indispensable al momento de pensar, diseñar e implementar políticas ambientales para la adaptación al cambio climático. Incorporar la perspectiva de género en estas políticas es difícil. Para que sean efectivas, sí o sí deben cumplir con determinadas características como ser “intersectoriales” y “multinivel”, además de tomar en cuenta la interacción entre género y las dimensiones socioeconómica, geográfica y étnico-racial, entre otras. Por si fuera poco, también deben ser acciones específicas que logren dar una respuesta efectiva en una situación y un contexto determinados ante un evento climático. Así lo explicó a la diaria Laura Marrero, socióloga especializada en la materia y consultora del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en apoyo a la Dirección Nacional de Cambio Climático (DINCC) del Ministerio de Ambiente (MA)en el marco de la iniciativa global Promesa Climática.
Para establecer una hoja de ruta en medio de esta complejidad y en el marco del cumplimiento de convenios internacionales a los que ha suscrito Uruguay, se han dado algunos pasos en la incorporación de la perspectiva de género en las políticas ambientales del país y se han elaborado instrumentos específicos en la materia. En esa línea, en 2019 se lanzó la “Estrategia de género y cambio climático” y en 2021 el Plan Nacional de Acción en Género y Cambio Climático 2020-2024 (PAGCC). En entrevista con la diaria, Marrero habló sobre los contenidos de estos documentos, la elaboración y aplicación de las políticas en el tema, y los principales impactos del cambio climático sobre las mujeres y niñas uruguayas, entre otros temas.
¿Por qué es importante incorporar la perspectiva de género en las políticas ambientales?
Los temas de cambio climático, originalmente, se abordaban desde dos estrategias que con el tiempo se han ido integrando. Una es la mitigación de gases del efecto invernadero y, la otra, la adaptación. Cualquiera de las dos va a tener impactos diferenciales sobre la población según condiciones de desigualdad preexistentes. El cambio climático puede generar nuevas desigualdades, pero fundamentalmente va a amplificar las brechas que ya existen. Para hacer los ajustes necesarios de forma correcta en el marco de una política pública, es necesario considerar a la población de forma heterogénea. Cada vez que consideramos a la población como neutra, posiblemente estemos cometiendo grandes injusticias, porque la población no es neutra desde las condiciones en las que existe, en las que vive, en la que se ha socializado y los recursos con los que cuenta. Y una de estas dimensiones de desigualdad es el género, que, por supuesto, son circunstancias preexistentes al cambio climático, son estructurales y se cruzan con otras variables como las socioeconómicas, geográficas y étnico-raciales, entre otras. Las desigualdades de género colocan a varones y mujeres en lugares diferentes en la sociedad producto de las normas de género, patrones culturales y roles asignados. Esto va a marcar una diferencia en la vulnerabilidad frente a fenómenos del cambio climático y también puede marcar diferentes capacidades de respuesta. Por eso es necesario incorporar la perspectiva de género en estas políticas. La adaptación al cambio climático no es posible sin una perspectiva de género.
¿Cuál podría ser ejemplo de esto?
Por ejemplo, ante una lluvia intensa, se puede ver afectada la movilidad y la salud de las personas. Esto tiene como consecuencia impactos en el empleo. Si observamos estas cuestiones desde una perspectiva de género, vamos a ver que también se ve afectada la organización del cuidado. Los viajes multipropósito que realizan a diario las mujeres se van a ver impactados, a veces, hasta el punto de no poder salir del hogar porque se prioriza el cuidado de la salud de las personas a cargo. La sobrecarga de las tareas de cuidado sobre las mujeres en contextos de crisis la vimos en los primeros años de pandemia. Está más que evidenciado. Los impactos en el empleo también son desiguales. Si tengo un empleo seguro, estable y en el que puedo ausentarme, eso no implica una consecuencia mayor. Pero si tengo un empleo precario donde dependo de salir a ganar el jornal o donde no tengo las condiciones de seguridad social suficientes para poder justificar mi ausencia, ahí voy a perder mucho más. Hay un impacto diferenciado que es encadenado y son dimensiones que necesariamente tenemos que observar si queremos entender de impactos diferenciados por género por el cambio climático.
“Las desigualdades de género colocan a varones y mujeres en lugares diferentes en la sociedad producto de las normas de género, patrones culturales y roles asignados. Esto va a marcar una diferencia en la vulnerabilidad frente a fenómenos del cambio climático y también puede marcar diferentes capacidades de respuesta”.
Mencionaste el desarrollo de capacidades frente a eventos climáticos. ¿Cuáles desarrollan las mujeres en estos contextos?
Muchas veces, ante eventos climáticos extremos, se requiere que se activen mecanismos de solidaridad a nivel local. Las mujeres, por la socialización que hemos tenido, tenemos un mayor desarrollo de esas capacidades comunitarias para responder en situaciones de emergencia. En una consulta en territorio en la zona costera, las mujeres referentes de esa ciudad nos contaron que desarrollaron no sólo redes para mejorar y asegurar la alimentación de su comunidad sino también para cuando había que trasladarse a la ciudad a comprar medicamentos para que se obtuviera todo lo necesario. La capacidad de tejer redes es fundamental en el proceso de reconstrucción luego de desastres ambientales. Por otro lado, también empezó a haber evidencia de otro tipo de liderazgos que emergen en estas situaciones, que están vinculados al conocimiento de la trama comunitaria y que tienen como protagonistas a algunas mujeres con más arraigo en el territorio.
¿Cómo se traduce todo en una política de género y cambio climático?
Traducir eso a una política pública es un desafío. Para poder conocer las realidades de las personas en territorio y poder elaborar respuestas, se hacen procesos consultivos con la población como los que llevamos adelante en el marco de los planes nacionales de adaptación. En esos grupos convocamos a las mujeres referentes en territorio y mujeres que trabajan en organizaciones de la sociedad civil y a través de ese intercambio se empieza a conocer cuáles son los impactos del cambio climático y las necesidades de esa localidad. Tenemos que alejarnos un poco de la lógica de sólo apelar a los datos estadísticos y realmente saber en consulta con la población que vive a nivel territorial cuáles son los impactos y las estrategias de respuesta que pueden aplicarse a ese contexto.
Las acciones entonces se determinan para cada caso. ¿Existen medidas más amplias que luego se puedan adaptar a los contextos?
Hay marcos globales que han convocado a los países para que incorporen la perspectiva de género a escala nacional. El desafío justamente es cómo se van alineando esos marcos con la política nacional de igualdad que tiene cada uno de los países. Uruguay, por las características que tiene y por cómo se trabaja en el Sistema Nacional de Respuesta de Cambio Climático (SNRCC) tiene vocación integradora. Por ejemplo, se ha articulado con el Instituto Nacional de las Mujeres para justamente definir en conjunto instrumentos en base a las prioridades nacionales. En esa línea, se elaboró la “Estrategia de género y cambio climático” en 2019 y el PAGCC 2020-2024 en 2021. Estos instrumentos funcionan a escala nacional. Después están los instrumentos de política como los planes nacionales de adaptación, que incorporan una serie de recomendaciones o de acciones que buscan responder a desigualdades de género para una situación. Para estos planes se hacen informes técnicos donde se recoge la información estadística existente, se desagrega por sexo y se realizan procesos consultivos. Luego, a partir del segundo y tercer nivel de gobierno, se llega a las referentes territoriales, que pueden ser mujeres de organizaciones feministas o mujeres que están trabajando en cuestiones ambientales pero que tienen un liderazgo en esta temática, y con ellas vamos construyendo las recomendaciones que estamos integrando en los planes nacionales de adaptación.
¿Es por ese proceso de trabajo que el PAGCC no tiene medidas concretas sino lineamientos generales?
Sí, exactamente. Uno de los lineamientos generales del PAGCC es la integración de la perspectiva de género en los planes nacionales de adaptación, porque son esos instrumentos de política los que permiten llegar a todo el territorio nacional y desde la escala nacional pasar a la escala local. Además, este plan es el primero en esta materia y surge con aquellas acciones que se venían desarrollando y que teníamos la certeza de que necesitábamos continuar y desarrollar. Es importante entender que cualquier política en cambio climático debe ser intersectorial y multinivel. Está la dimensión salud, energía, vivienda, transporte, entre otras, y, por lo tanto, hay múltiples organismos que van a intervenir. El plan necesariamente tiene que tener un nivel de generalidad que pueda abarcar todas esas múltiples dimensiones con toda la trayectoria que estos organismos traen vinculado al género, a la participación y a cómo se construyen los datos. Pero también la política en cambio climático incluye el nivel nacional y el segundo y tercer nivel de gobierno. Quizás el foco en la forma en cómo se abordan estas cuestiones está más presente en la “Estrategia de género y cambio climático”. Allí lo que se plantea es que se van a categorizar cada una de las acciones de género en función de su potencial impacto sobre las desigualdades de género sin hacer grandes generalidades y para cada una vamos a hacer recomendaciones específicas. Con la especificidad buscamos que sean medidas concretas y alcanzables, y no generalidades y promesas.
¿Cómo se articula el trabajo entre tantos organismos y niveles de gobierno?
En 2018, dentro del SNRCC, se creó el Grupo de Trabajo de Género y Cambio Climático, que está integrado por referentes de las unidades especializadas en género de cada organismo parte del SNRCC [todos los ministerios menos los del Interior, Transporte y Seguridad Social, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Sinae, el Instituto Uruguayo de Meteorología, la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional y el Congreso de Intendentes]. Ese grupo técnico asesor es el que define los lineamientos y los instrumentos de género. Una de las primeras cuestiones que hicimos para la elaboración del plan fue ver qué acciones en género y cambio climático tenían comprometidas o planificadas cada uno de los sectores parte para poder ver qué sinergias se podría generar, qué complementariedad, y cómo podrían fortalecerse esas acciones si trabajamos de forma articulada en el marco del sistema.
¿Con qué presupuesto cuenta la aplicación del plan?
El plan, como plan, no tiene un presupuesto único. Tiene múltiples entradas. Desde la DINCC trabajamos con mucho apoyo de la cooperación internacional y distintos mecanismos de financiamiento. En realidad, las acciones que están previstas en el plan ya están dentro de la planificación del período con diferentes fuentes de financiamiento internacional.
¿Son sólo fondos internacionales? ¿Ninguno del propio MA?
Hay contrapartes del MA. Algunos financiamientos son totalmente donación, algunos exigen contrapartes de fondos públicos y también hay mixtos.
¿Es suficiente?
Con esta doble entrada presupuestal se pueden hacer cosas, pero también sería necesario más. Nosotros contamos, por ejemplo, con apoyo del PNUD para poder realizar análisis de género, trabajos técnicos y para poder apoyar los procesos participativos. Pero también para estos procesos se cuenta con presupuesto público. Por ejemplo, para los procesos participativos hemos apelado al presupuesto del MA y no a la DINCC. Hay que tener una gran habilidad para poder movilizar los recursos y los fondos para que sean lo más efectivos posible. Se necesitaría más porque uno siempre está identificando que hay que hacer más análisis, más respuestas, atender a la población más vulnerable y, por lo general, los presupuestos públicos no alcanzan para cubrir esas necesidades. Hoy en día los principales mecanismos financieros son el Fondo Verde del Clima, el Fondo de Adaptación, y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial. Los tres exigen análisis de género y planes de acción en género dentro de los financiamientos y ahí está el desafío de hacer que esos planes y propuestas contribuyan a la política que el país definió. Es parte de la ingeniería que tenemos que aprender y en ese camino venimos.
En el PAGCC tampoco hay un diagnóstico general de los impactos del cambio climático sobre niñas y mujeres en Uruguay. ¿Por qué?
Nosotros, cuando hacemos análisis situado, lo hacemos en territorio. En general, tendemos a no hablar de generalidades respecto a las niñas y las mujeres, sino a hablar de qué pasa con las mujeres y las niñas en tal contexto y frente a determinado evento extremo, porque el cambio climático necesita abordarse desde la perspectiva de riesgo e impactos diferenciales. Ante una sequía, no es lo mismo hablar de una situación de una mujer profesional que vive en una ciudad a la de una mujer rural que vive en una zona aislada y que puede verse afectada hasta el agua que necesita para su alimentación y vida cotidiana. Entonces, necesariamente hay que cruzar variables para poder hacer análisis de cambio climático serios.
“Los eventos climáticos extremos impactan en la organización del cuidado con una consecuencia directa sobre el tiempo de las mujeres”.
¿Pero la evidencia acumulada en Uruguay qué consideraciones generales nos permite hacer?
Primero podemos decir que hay una diferencia entre los impactos sobre la población urbana y la población rural. Las sequías, las olas de calor, las olas de frío, las lluvias intensas, impactan directamente en la producción en las zonas rurales. Las mujeres ven afectada su capacidad de movilidad, de obtener alimentos y agua para ellas y sus familias. Si se quiere buscar las grandes cuestiones que son comunes a las mujeres, en general, mencionaría cómo los eventos climáticos extremos impactan en la organización del cuidado con una consecuencia directa sobre el tiempo de las mujeres. Los fenómenos climáticos afectan la salud, las posibilidades de movilizarse, la infraestructura y eso va a repercutir sobre las capacidades de las mujeres, van a perder “autonomía relativa” y eso va a impactar directamente sobre sus vidas. Eso también repercute sobre el empleo, los recursos, el estrés, las cuestiones emocionales. Ahí quizás haya una cuestión que es bastante general, pero de todas maneras si se observa junto a la desigualdad socioeconómica de la organización del cuidado, vamos a encontrar que hay mujeres que pueden contratar a otras para encargarse de esas tareas y otras que no y, por lo tanto, se van a ver más afectadas. Entonces, siempre es necesario mirarlo a la luz de lo contextual y las diferencias socioeconómicas porque los impactos van a ser absolutamente diferenciados.
Otro elemento que tampoco aparece en el plan son los indicadores que se toman en cuenta para medir los impactos de las medidas. ¿También son específicos para cada situación?
Sí, se elaboran indicadores específicos para cada situación. Creo que ahí el instrumento más refinado o el más avanzado porque tiene más tiempo es la Contribución Determinada a nivel nacional. Una de las dimensiones de este documento es la desigualdad de género. Para la próxima edición, que es la segunda Contribución Determinada a nivel nacional, el objetivo es construir metas e indicadores sobre esas medidas. En la primera, nosotros llegamos a construir recomendaciones y acciones comprometidas, que cuenten con un respaldo en términos presupuestales, que están en el marco de un proceso de planificación y que tienen un presupuesto asignado. Esas son las acciones que están colocadas ahí como compromisos. Para la segunda, que se presentará a fin de año y cuya ejecución empieza en 2025, el objetivo es además tener la capacidad de poder construir metas e indicadores precisos. Entiendo que es el objetivo, pero es un proceso acumulativo de mejora de la política pública.
¿Cómo se ubica Uruguay respecto a la región en relación a la política en género y cambio climático?
Uruguay está muy bien posicionado en la región. De hecho, ha sido modelo para otros países y ahí vuelvo a traer el tema de la Contribución Determinada a nivel nacional porque es de carácter público. Ese modelo de hacerlo de carácter público ha sido, por ejemplo, mirado por toda la región. Además, la cuestión de que la perspectiva de género sea transversal a toda la política también ha sido tomada como modelo para otros países en el sentido de poder ir colocando esta perspectiva en la mirada de todos los instrumentos. El otro componente que también ha sido mirado por otros países de la región es este grupo técnico asesor de género dentro del SNRCC. Se ha tomado como modelo y se ha buscado tomar modelos parecidos. Está bien posicionado Uruguay en ese sentido, entendiendo que hay mucho desafío por delante, mucho por hacer, pero que se camina.