La Constitución de la República (Art. 47) y leyes vigentes (Ley de Aguas 18.610, Art. 18) establece que usuarios y sociedad civil participen en toda instancia de planificación, gestión y control de recursos hídricos, ambiente y territorio mediante un proceso democrático. La instancia organizada recientemente por el Poder Ejecutivo (PE) para recibir aportes sobre la ley de Riego (19.553) en general, y en particular sobre su reglamentación, no puede considerarse “participativa y democrática”. Estrictamente, el proceso habilitado entre los días 13 y 22 de junio fue una consulta no vinculante muy limitada en cuanto a la extensión de la convocatoria, por su duración en el tiempo (diez días corridos) y por haber habilitado una única instancia presencial en Montevideo. Otras formas de participación pública previstas presentaron falencias similares. Por ejemplo, el Consejo Regional de Recursos Hídricos (CRRH) convocó una reunión en Treinta y Tres para tratar el tema con menos de una semana de anticipación –la única reunión citada del año– y fueron escasas u omisas las discusiones en las Comisiones de Cuenca (CC). En resumen, usuarios y sociedad civil tienen derecho a participar de manera efectiva y real en la formulación, implementación y evaluación de los planes y de las políticas que se establezcan, y es mandato de las autoridades competentes asegurar esa participación.
En este caso, la participación efectiva y real no tuvo lugar por deficiencias en la implementación del proceso de consulta, lo que le quita legitimidad. En lo que respecta a la reglamentación en sí misma, se observa la flagrante contradicción entre considerandos y contenidos; el primer considerando expresa “que la Reforma Constitucional introducida en el año 2004, la Ley de Política Nacional de Aguas Nº 18.610 [...] y la Ley Nº 19.553 [...] imponen la necesidad de revisar y actualizar el marco normativo en materia de aguas”. Correcto; al respecto, la Constitución (Art. 47) plantea que la protección del medioambiente es de interés general y que “las personas deberán abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación graves al medio ambiente”, en tanto la Ley 18.610 establece como principios de la Política Nacional de Aguas la “equidad, asequibilidad, solidaridad y sustentabilidad, como criterios rectores que tutelen el acceso y la utilización del agua”, y sostiene que “la afectación de los recursos hídricos, en cuanto a cantidad y calidad, hará incurrir en responsabilidad a quienes la provoquen”. La contradicción radica en que las prácticas promovidas por la Ley de Riego y reglamentadas en estos decretos implican necesariamente deterioros importantes en la biodiversidad, funciones ecosistémicas fundamentales y calidad del agua. Esto no es materia opinable; es el estado del conocimiento que surge de resultados obtenidos por los investigadores profesionales de Uruguay y el mundo en disciplinas específicas relevantes a este tema, según ha sido difundido en documentos públicos. En otras palabras, la revisión y actualización del marco normativo son necesarias, pero deben ir en el sentido que manda la Constitución, opuesto al de la Ley 19.553 y proyectos reglamentarios.
Sobre el detalle de la reglamentación, cabe resaltar como principales aspectos deficitarios que los criterios esgrimidos como determinación provisoria del caudal ambiental –es decir, aquel que garantice el funcionamiento de los cursos de agua– son poco claros e injustificados, sin sustento empírico o teórico explícito. Esto es importante pues, pese a ser provisorios, cabe esperar que rijan efectivamente por períodos prolongados (varios años). Adicionalmente, las definiciones y controles sobre el caudal ambiental se desdibujan a medida que avanza el articulado (Arts. 4 a 7 de la reglamentación propuesta), al permitir al interesado solicitar condiciones más flexibles que las resultantes de los criterios estipulados. Esto es inadmisible, pues deja librado a la volatilidad de los intereses económicos bienes naturales de importancia estratégica para el país. Como otro ejemplo grave de omisión, en ningún caso la propuesta de reglamentación contempla el patrimonio cultural y los valores arqueológicos del territorio uruguayo. Estos tienen una dimensión espacial clara; son parte de lo que se debe ordenar, planificar y gestionar en el territorio, y, por tanto, deben ser integrados en toda normativa que, como la que se está impulsando, afecte o altere la integridad física de porciones territoriales concretas.
En definitiva, es importante seguir avanzando en la generación e implementación de leyes y planes nacionales (por ejemplo, Ley de Ordenamiento Territorial, Plan Nacional de Aguas, etcétera), en los que los intereses sectoriales sean conjugados en favor del interés común, absteniéndose de legislar en temas de alta relevancia con una mirada restringida. En este sentido, apoyar la propuesta de un plebiscito para la derogación de la ley, tal como se plantea desde varios ámbitos, parece ser el camino a recorrer.
Ángel Segura y Danilo Calliari son docentes e investigadores del Centro Universitario Regional del Este (CURE, Udelar).