El 10 de diciembre, la Cámara de Diputados dio la aprobación final a la ley de presupuesto nacional que regirá el quinquenio. Analizaremos el presupuesto destinado al área educación en lo que corresponde a la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP).
En primer lugar, es necesario precisar que la ANEP es el organismo del Estado con mayor presencia en el territorio nacional; gestiona 2.700 centros educativos, atiende aproximadamente 700.000 alumnos, tiene un personal de 65.000 funcionarios, 52.000 de ellos docentes, y cuenta con más de 92.000 vínculos laborales, dado que hay docentes que trabajan en más de un subsistema. En consecuencia, es el organismo que recibe mayores partidas dentro de lo asignado por el presupuesto nacional. Por todo lo dicho, adquiere especial relevancia el análisis del presupuesto otorgado a este ente autónomo.
Todo proyecto de presupuesto nacional trae implícito un proyecto político y un modelo de organización de la sociedad, es decir que no se puede separar la asignación presupuestal de la intencionalidad política. Analicemos entonces cuál es el soporte ideológico que sustenta el proyecto económico correspondiente a la ANEP.
Comencemos por examinar los datos cerrados de la Rendición de Cuentas del ejercicio 2019. Allí puede observarse que por toda fuente de financiamiento, la ANEP destinó 88% de su presupuesto a remuneraciones personales, 6,7% a gastos corrientes, 1,7% a suministros y 3,6% a inversiones. El porcentaje de ejecución fue de 98,94%, pero hay que considerar que existen fondos propios que pueden transferirse al año siguiente, por ejemplo el fondo de inasistencias, que si se contabiliza da un porcentaje de ejecución cercano a 100%.
Un par de conclusiones iniciales pueden extraerse de estas cifras. La primera es que, en el marco del ajuste fiscal propuesto por el gobierno central, es muy complejo realizar economías de este presupuesto educativo, y la segunda es que, para abatir asignaciones presupuestales, el rubro de mayor incidencia es el que corresponde a salarios.
El Decreto 90/020
El 11 de marzo de 2020 el Poder Ejecutivo promulgó el Decreto 90/020, que en lo esencial establece en su artículo 1 un límite máximo de ejecución presupuestal para el ejercicio 2020 en los incisos 02 al 15 del presupuesto nacional de 85% de los créditos comprometidos del ejercicio 2019, en lo relativo a gastos de funcionamiento e inversiones, cualquiera sea su fuente de financiamiento.
Concomitantemente, a inicios de junio del presente año el ministro de Educación y Cultura, Pablo da Silveira, cuestionó el gasto “excesivo” en alimentación escolar, instalando la sospecha sobre los comedores, manifestando que el gasto en alimentación escolar es “formidable” y refiriéndose a las “ineficiencias” detectadas por las nuevas autoridades.
Claro está, dicho esto bajo una lógica economicista de la eficiencia del gasto y no contemplando el derecho universal de todas las familias de inscribir a sus hijos al comedor escolar, en el entendido de que la alimentación en ese ámbito es un espacio de integración social, de aprendizajes y de intercambio educativo en que no debería hacerse ningún tipo de discriminación de origen socioeconómico.
Corresponde decir que la alimentación escolar se encuentra financiada por el impuesto de primaria, que actualmente gestiona la Dirección General Impositiva y luego transfiere a la ANEP en dos partidas anuales. Resulta por demás llamativo que el Consejo de Educación Inicial y Primaria haya renunciado este año a percibir 305 millones de pesos que le correspondían como parte de los montos del impuesto. Considerando las grandes dificultades que está atravesando el sistema educativo por causa de la pandemia, y que existen diversos rubros (además de la alimentación) financiados por el impuesto, como emergencias médicas en las escuelas, seguridad, transporte escolar, limpieza, reparación y mantenimiento, transferencias a Comisiones de Fomento, etcétera, todo indica que esta renuncia hace parte del ahorro en el gasto exhortado por el Poder Ejecutivo en el Decreto 90/020, lo cual resulta inadmisible en este contexto de emergencia sanitaria y educativa.
Proyecto de presupuesto elaborado por la ANEP
El proyecto de presupuesto elaborado por la ANEP consta de 12 artículos, cinco de ellos con costo asociado. El primero de ellos refiere a la línea de base, que es la asignación presupuestal con la que se maneja actualmente el ente, es decir unos 76.607 millones de pesos. El artículo 2 refiere a la necesidad de cubrir unos 497 millones de pesos anuales de gastos educativos permanentes que se vienen financiando con un fondo variable propio de la ANEP (fondo de inasistencias). El artículo 3 responde a la necesidad de la continuidad del funcionamiento de algunos Centros Educativos Asociados del Consejo de Educación Técnico Profesional, que tienen un crecimiento importante de grupos debido a la incorporación de grados de esta nueva modalidad de educación. El artículo 4 solicita partidas que tienen como objeto financiar salarios y gastos de funcionamiento necesarios para la puesta en servicio de los centros incluidos en el Plan de Obras Quinquenal de la ANEP. Y por último, el artículo 5 solicita montos para financiar nuevas modalidades educativas.
Es de señalar que la solicitud de los primeros cuatro artículos mencionados corresponde a las necesidades básicas de funcionamiento actuales del organismo, y que además, por primera vez en muchas décadas, el mensaje presupuestal de la ANEP no solicita fondos incrementales para salarios de sus funcionarios.
El proyecto de presupuesto aprobado por el Consejo Directivo Central (Codicen) con el voto en contra del consejero electo por los trabajadores, el maestro técnico Juan Pérez, ha sido por demás austero y no contempla las reales necesidades de funcionamiento y crecimiento del ente.
El presupuesto quinquenal aprobado por ley
Si bien el proyecto de presupuesto de la ANEP ha sido austero, la ley aprobada por la coalición de gobierno significará lisa y llanamente la puesta en marcha de recortes en diversas modalidades educativas del ente.
De los 9.156 millones de pesos incrementales solicitados por la ANEP, la ley otorga solamente 1.856 millones de pesos hasta el año 2024, o sea 20,27% de lo requerido por el ente autónomo.
En otros términos, lo anterior significa un incremento quinquenal del orden de 2,4% respecto de su línea de base, una ampliación del gasto muy magra, que no admite punto de comparación con tasas de variación de presupuestos ejecutados en los últimos tres períodos de gobierno: 2005-2010: 68,2%; 2010-2015: 27,5%; 2015-2020: 16,6%.
Por otra parte, no se incluye artículo alguno que atienda con recursos especiales las consecuencias de la pandemia de covid-19 en la educación pública. A contrapelo de lo que sucede en diferentes países del mundo, el gobierno uruguayo no solamente no otorga fondos especiales a la educación debido a la emergencia sanitaria, sino que enmarca las asignaciones en un marco de restricción fiscal.
En términos reales, el presupuesto de la ANEP al año 2021 tendrá una reducción aproximada de 1.900 millones de pesos (valores constantes del año 2020) si se lo compara con la ejecución del año 2019. En efecto, dentro del presupuesto existen algunos rubros que no se ajustan por IPC, entre ellos gastos corrientes e inversiones. Solamente los servicios personales se ajustan por IPC en 2020 y 2021, es decir que los montos asignados para los demás rubros se devalúan. Esto significa menos presupuesto real y menor porcentaje respecto del producto interno bruto (PIB) para la educación.
Salarios
El artículo 4 de la actual ley presupuestal afecta a todos los funcionarios públicos, al derogar el artículo 4 de la ley de presupuesto de 2010, que aseguraba la no pérdida salarial entre los extremos de cada año considerado.
El nuevo artículo 4 plantea una fórmula que elimina la proyección otorgada a principio de año, es decir que para el 1º de enero de 2021 sólo se otorgará el correctivo por inflación, lo que garantiza que al final de dicho año habrá una pérdida de salario proporcional al porcentaje de inflación anual registrado.
No está de más recordar que respecto de los salarios docentes en el período 2005-2020, un profesor grado 4 (por poner un ejemplo de un grado intermedio) registró una tasa de variación positiva de 99,3%, es decir que en términos reales casi duplicó su salario. Mientras, los administrativos vieron incrementados sus salarios 171,6 % en el mismo período. Luego de 15 años de crecimiento sostenido del salario de los trabajadores de la educación, se comenzará a registrar a partir de 2021 una pérdida en las remuneraciones personales.
Por más esfuerzos que se realicen por instalar un relato de optimización del gasto y revisión de la eficiencia en la ANEP, los hechos muestran que se está registrando un proceso de degradación de la calidad de la educación pública.
La disputa por el relato
¿Qué impacto tendrá para los estudiantes y los docentes de la educación pública todo lo expresado anteriormente? Sin dudas se registrará una disminución en la calidad de las prestaciones que brinda la educación pública debido a los recortes enmarcados dentro del ajuste fiscal propuesto por el gobierno. Es evidente que el presupuesto aprobado no alcanza a cubrir las necesidades básicas de la ANEP, por lo que para que el organismo tenga un funcionamiento regular deberá recurrir a fondos propios. Tal como habíamos expresado al inicio de estas notas, si se quiere obtener economías, el rubro principal para hacerlo es el de las remuneraciones personales, y esto significará menos horas de clase disponibles para el plantel docente.
Algunas autoridades de la ANEP intentan justificar la supresión de grupos en educación media por la baja de la tasa de natalidad. Analicemos este argumento. Si bien la baja de la tasa de natalidad ha afectado al Consejo de Educación Primaria en la disminución de su matrícula a partir del año 2003 en forma casi sostenida –lo que ha posibilitado, entre otras cosas, aumentar el número de escuelas de tiempo completo–, no ha ocurrido lo mismo en la educación media. Esto se debe a que en este segmento educativo comienzan a ingresar y registrar permanencia estudiantes de sectores socioeconómicos que antes no accedían o eran excluidos del sistema educativo. En el Consejo de Educación Secundaria, en los últimos diez años la matrícula se ha mantenido relativamente estable. Si observamos la evolución de la matrícula en la última década, podemos decir que en 2010 cursaron 228.909 alumnos, mientras que en 2019 lo hicieron 227.512. En UTU, en 2010 se registraron 70.342 alumnos y en 2019, 102.116. Es decir que en la franja de educación media la matrícula ha crecido.
Asimismo, si bien desde los años 90 y hasta 2005 la tasa de nacimientos descendió bruscamente (tendencia que se vuelve a presentar desde 2016 en adelante), entre 2005 y 2015 la tasa de nacimientos se mantuvo relativamente estable e incluso creció en los últimos dos años del período. Mientras que en 2005 nacieron 47.035 niños, en 2015 fueron 48.926 los nacimientos en Uruguay. Tampoco hay que dejar de considerar que debido a la situación económica que atraviesa el país, y al igual que ocurrió en los años posteriores a la crisis de 2002, exista un corrimiento de alumnos de la educación privada a la pública.
Los impactos sobre el sistema educativo
Dentro de las consecuencias de este presupuesto que impactarán en la educación pública podemos ubicar las siguientes.
En 2019, el presupuesto asignado al área programática educación fue de 5,09% del PIB. Todos los datos proporcionados por el propio Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) parecen indicar que este valor descenderá en el quinquenio a cifras cercanas a 4%, quebrando el ascenso sostenido de los últimos 15 años. Esto significa un claro retroceso en la recomendación de la UNESCO en lo relativo a destinar al área educativa como mínimo 6% del PIB.
Los estudiantes verán disminuidas las horas de apoyo que se les brindan, además se registrará una disminución de becas de estudio. Un claro ejemplo ha sido la supresión de 10.000 becas del Programa Uruguay Estudia que se hubiesen necesitado en 2020 (financiadas por el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional).
En el Consejo de Educación Secundaria habrá recorte de aproximadamente 40.000 horas docentes, dentro de estas se ubica la disminución de horas de coordinación a la mitad de las existentes. Según las autoridades del consejo, en la matriz de grupos para 2021 existirían 211 grupos menos, aunque este número puede variar, dadas la presión de las comunidades y la aparición de grupos superpoblados, pero en todos los casos habrá un consecuente aumento de alumnos por grupo. Además, se disminuirán drásticamente, en aproximadamente 2.000 horas, los cargos de Profesores Orientadores de Informática y Tecnología, que han cumplido un rol trascendente en lo que hace a la conectividad educativa en tiempos de pandemia. También se reducirán horas de los Profesores Orientadores Bibliográficos y de los Profesores Orientadores Pedagógicos, que de 30 o 40 horas pasarán a 20 horas. Del mismo modo, se reducirá la carga horaria de los directores y acompañantes de coro. Todo lo dicho implica que habrá docentes con disminución de sus cargas horarias y otros –sobre todo interinos– que directamente quedarán sin empleo.
En UTU, sus autoridades han anunciado la supresión de 80 grupos de la modalidad de Formación Profesional Básica para menores de 15 años. Si calculamos 25 alumnos por grupo, serían 2.000 estudiantes menos en esa modalidad. Además, las autoridades estudian la continuidad o no de otros 82 grupos en esta modalidad. Este plan, que representa 40% de la matrícula de la Educación Media Básica de este subsistema, dirigido inicialmente a estudiantes con fracasos educativos en el ciclo básico, se focaliza en la inserción laboral y su alumnado proviene fundamentalmente de los sectores más desprotegidos de la sociedad.
En síntesis
Resumidamente, por más esfuerzos que se realicen por instalar un relato de optimización del gasto y revisión de la eficiencia de cada modalidad educativa en la ANEP, lo cierto es que los hechos muestran que se está registrando un proceso de degradación de la calidad de la educación pública que afectará a estudiantes y trabajadores por igual. Y aparece con meridiana claridad que los recortes puestos en marcha por las autoridades de la ANEP están orientados a obtener recursos básicos para el funcionamiento del organismo, recursos faltantes que el MEF no brindará a través del presupuesto nacional.
Las decisiones de políticas públicas que se expresan en la ley presupuestal no son neutras respecto de los procesos educativos; todos los indicadores revelan que existirá un retroceso en el quinquenio de la calidad y las condiciones en que se brinda la educación pública –incluyendo a la ANEP, la Universidad de la República y la Universidad Tecnológica–, lo que compromete seriamente el futuro de nuestro país.
Walter Fernández Val es profesor de Matemática egresado del Instituto de Profesores Artigas, miembro del Grupo de Reflexión sobre Educación e integrante del equipo de trabajo del consejero del Codicen electo por los trabajadores, el maestro técnico Juan Pérez.