Hace 20 años, fortalecer el incipiente sistema de investigación y promover la innovación empresarial fue definido como un objetivo, importante sí, pero uno dentro de un conjunto de jerarquizaciones que conformaban una propuesta global de cambio. A la luz de la experiencia acumulada y de los actuales estudios sobre desarrollo, parece que esa definición debe ser transformada.
Una especialista en el gerenciamiento de investigación y desarrollo (I+D) decía recientemente en referencia al ecosistema de ciencia, tecnología e innovación (CTI): “Estas discusiones parecen un déjà vu. Hay cosas que ya las discutíamos hace 20 años”. Y en lo sustancial tiene razón, pues los ejes de discusión pública transitan nuevamente por gobernanza del sistema, incrementos en financiación y, en menor medida, priorizaciones programático-estratégicas.
En 2005, según Prisma, la inversión pública en I+D, que era de 43 millones de dólares (la cifra excluye un obvio error de relevamiento), se triplicó en un quinquenio. Luego prosiguió una suave tendencia alcista, pero nunca hubo otro salto de esa magnitud. En ese quinquenio se definieron importantes cambios institucionales, la mayoría exitosos y vigentes. Se establecieron prioridades sectoriales y se aprobó el primer –único hasta el momento– plan estratégico de CTI, que, aun reconociéndose carencias en diseño o aplicación, significó un salto político cualitativo.
Además de aciertos, hubo errores. El aprendizaje sobre ellos debiera ser una fortaleza a utilizar. Algunos estuvieron relacionados con instrumentaciones en el área, otros son más globales. En particular, varios especialistas ponen el acento en que la política científico-tecnológica no estuvo articulada con otras, en particular, con las políticas industriales y otras sectoriales de desarrollo. De ahí que el patrón de especialización productiva haya tenido poca modificación. Esto debiéramos tenerlo muy presente a la hora de impulsar una nueva fase de cambios.
De objetivo a componente estratégico
De acuerdo a lo que plantean cada vez más economistas y estudiosos del desarrollo, la modificación más trascendente en la valoración de la CTI se percibe tomando distancia del área específica. Se sostiene que el ingreso de Uruguay en una nueva fase de crecimiento inclusivo, ahora pretendida de largo plazo, convierte a la política de CTI en componente imprescindible de la estrategia. De su acertada interacción con la estructura productiva y social depende el éxito del resultado.
Si bien hay quienes lo consideran un término de moda, sostener que la economía de Uruguay se encuentra en la llamada “trampa del ingreso medio” (TIM) es cada vez más aceptado. ¿Qué significa que un país esté en la TIM? En palabras del economista Ricardo Pascale, que “ya no puede competir internacionalmente en productos estandarizados que requieren mucha mano de obra porque los salarios son en términos relativos altos, pero tampoco puede competir en actividades de mayor valor agregado, en una escala suficientemente amplia, porque la productividad es en términos relativos demasiada baja”.
Muchos podemos reconocer a Uruguay dentro de esa caracterización. Es más, el concepto es utilizado en forma literal o indirecta en los programas de los principales partidos políticos del país. Entonces de lo que trata la discusión sobre el futuro económico del país es sobre cómo se puede cambiar esa realidad diagnosticada, cómo salir de la trampa y cuál debería ser la estrategia para lograrlo.
Si se disecan los programas, se encontrará algunos puntos en común, pero también diferencias. Aumentar la productividad y competitividad de nuestras cadenas productivas y participar en nuevas es un requisito compartido. Las diferencias están en cómo se logra eso. Para algunos se obtiene actuando sobre la regulación salarial, con una mayor apertura comercial, achicando el Estado y atrayendo inversión externa. El mercado regularía el proceso. Esta es la propuesta, por ejemplo, del Centro de Estudios para el Desarrollo (CED). Para otros, la focalización sólo en esos puntos terminaría consolidando la situación actual. La apuesta es proponerse, además y explícitamente, cambios en la matriz productiva –como objetivo de mediano plazo, pero trabajado desde ahora– de modo de hacer sostenible el proceso de crecimiento. De acuerdo con esto, el Estado está llamado a ser proactivo en ese proceso.
“Uruguay se salva con el agro o con él perece” es una consigna de larga data, utilizada cada vez que entramos en fases recesivas. Es una forma más de expresar la base de ese entrampamiento y la ciclicidad histórica recurrente.
Esto último es clave. Dentro de una trayectoria de crecimiento pobre de largo plazo –digamos del 1,5-2% promedio anual del producto interno bruto (PIB), como en Uruguay– hay períodos con crecimientos económicos importantes, que a su vez pueden ser socialmente incluyentes o no según la política gubernamental. Luego se retorna al bajo crecimiento, o directamente se entra en recesión, con las consecuencias sociales que eso significa, cuya magnitud también dependerá de las opciones gubernamentales del momento.
¿Qué factores inciden para que un país se encuentre en una situación u otra? Tras analizar decenas de países, recientes estudios muestran que en los países TIM hay evoluciones similares vinculadas al respectivo margen de exportación. Es decir, a la relación entre la trayectoria de los precios internos y los precios de exportación de sus principales bienes exportados. Concluyen que los países de ingreso medio sólo crecen cuando esos márgenes de exportación crecen. En particular, en los países latinoamericanos, dado que sus economías están basadas mayoritariamente en recursos naturales, depende de los precios internacionales de estos, que además no son fijados por ellos. De ahí la entrada y salida en ciclos permanentemente. Quizás, para los uruguayos, la conclusión no nos resulte del todo novedosa. “Uruguay se salva con el agro o con él perece” es una consigna de larga data, utilizada cada vez que entramos en fases recesivas. Es una forma más de expresar la base de ese entrampamiento y la ciclicidad histórica recurrente.
CTI y cómo superar la trampa
¿Cómo salir o no caer en la TIM? Son varios los ejemplos de países con estructura, tamaño o población con semejanzas al nuestro que han tenido una trayectoria sin entramparse, y eso siempre está asociado a que lograron consolidar cambios importantes en su estructura productiva. Recordemos el conocido ejemplo de Finlandia, cuya exportación de madera, papel y derivados pasó de ser el 70% del total en 1960 a 30% en el 2000, similar al porcentaje en productos tecnológicos, que creció en paralelo. En ese caso, además, la trayectoria transformadora no estuvo asociada a un contexto autoritario, como sí lo estuvo en casos exitosos asiáticos como el de Corea del Sur. Lo que tienen esos países, y otros ejemplos, es una apuesta a mejoras en productividad, competitividad y en transformación de su base productiva basada en CTI. En todos ellos hubo importantes inversiones sostenidas en I+D que actualmente son del 3% o más del PIB y poseen porcentajes de investigadores en la población también diez veces superiores a Uruguay.
Surgen algunas preguntas: ¿estamos condenados a fluctuar del modo descrito? Sobre esa línea de base, ¿podemos aspirar sólo a tener redistribución cuando coincidan los buenos precios con un gobierno progresista, como entre 2005 y 2013? Valorando esto último, y ya con una perspectiva de entrar en una segunda fase progresista en este siglo, ¿qué haremos cuando nos enfrentemos al viento de frente y a restricciones internas de la TIM, como pasó a partir de 2014? ¿Seremos capaces de ir preparándonos para hacer sostenible, y de un modo cada vez más incluyente, el crecimiento?
La política de CTI con un enfoque progresista a partir de 2025 debiera considerar todo lo anterior. Implica trabajar desde ya en dos planos, uno con perspectiva de corto plazo, para dar respuesta a necesidades inmediatas de progresos técnicos apoyados en capacidades y conocimientos ya presentes, y otro con perspectiva de mediano-largo plazo, en función de oportunidades y necesidades futuras que obligan a construir capacidades y conocimientos. Para ambos es necesaria financiación desde ahora. También se necesita una gobernanza adecuada con capacidades de liderazgo, prospectiva, planificación y articulación.
Edgardo Rubianes es doctor en Biología y fue presidente de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación.