Con el fin de repasar qué se hizo en materia de vivienda en las últimas tres décadas, la diaria consultó a expertos en la materia y jerarcas del MVOTMA y la ANV de períodos anteriores.
Desde que en 1990 se oficializó la creación del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) las políticas de vivienda aplicadas en Uruguay estuvieron signadas por las distintas perspectivas de los gobiernos del Partido Nacional, el Partido Colorado, el Frente Amplio (FA) y, ahora, de la coalición multicolor.
“Los gobiernos de los partidos tradicionales afianzaron una política focalizada propia del paradigma residual, donde primaron las soluciones precarias y estratificadas. [...] La política de vivienda del Frente Amplio configuró una mejora en términos de calidad y cobertura”, sentencia al comienzo de su investigación Claudio Fernández, vicepresidente de la ANV en el período 2015-2019. En diálogo con la diaria, el economista especializado en políticas sociales identificó que desde la asunción del gobierno de Luis Lacalle Pou se percibe una tendencia al retorno de la perspectiva que implica el desarrollo de “soluciones pobres para pobres”.
En efecto, para el arquitecto, docente universitario y exdirector de Vivienda Salvador Schelotto, varias de las decisiones que tomó la coalición de gobierno actual van en la misma línea que las que aplicó la gestión de Luis Alberto Lacalle Herrera en los años 90.
“Soluciones pobres para pobres”
Fue durante los primeros meses del gobierno de Lacalle Herrera que se creó el MVOTMA y se implementaron medidas específicas en materia de vivienda. “La creación del ministerio se dio en el marco de una reestructuración general de las políticas sociales muy alineada con las recomendaciones de los organismos internacionales”, explicó Schelotto.
El arquitecto dijo que durante el primer período del MVOTMA primó la “lógica de regulación, la apertura de la economía y las privatizaciones”, y que por eso “las políticas sociales fueron vistas como políticas compensatorias, focalizadas en los núcleos de pobreza”.
Eso implicó también un giro en el enfoque de la política de vivienda, ya que “el diseño original de la ley de 1968 estaba orientado a una política universal, no a una política para los sectores de pobreza o de bajos ingresos”, contrastó Schelotto. Por su parte, sostuvo que “el gran cambio, que muchos criticamos, es que eran ‘soluciones pobres para pobres’”. Es decir, “el ministerio se ocupaba de los sectores de pobreza y de bajos recursos, mientras que el mercado o el Banco Hipotecario se ocupaban de lo que se llamaba la demanda solvente. Esa era la teoría y esas eran políticas focalizadas, no universales”, definió el arquitecto.
En este período no se imparten políticas de regulación de asentamientos, ya que “eso fue recién a fines de los 90”, según comentó el docente, que ahondó en políticas que se implementaron durante el gobierno de Lacalle Herrera: “La solución mágica, que también vino por la recomendación internacional, eran los núcleos básicos evolutivos (NBE), que terminaron siendo un desastre generalizado”.
Gracias a esta política “se sembró de pequeñas unidades cuasi viviendas todo el territorio nacional”, lamentó Schelotto. Las unidades constaban de 32 metros cuadrados independientemente de la composición del núcleo familiar, de las condiciones geográficas, climáticas y de inserción laboral. Para el arquitecto, “era una solución absolutamente estandarizada y se aplicaba a una familia que podía tener cinco integrantes como para otra de tres. Seguía una lógica de bajo estándar constructivo porque era para gente de menores ingresos y las franjas elegidas eran las de menor calidad, menor performance en seguridad, acondicionamiento ambiental, etcétera”.
La evolución de los NBE, que era parte de la teoría de esta política, “nunca se concretó”, según Schelotto, ya que el grupo familiar se ocuparía luego del crecimiento y de completar la vivienda de acuerdo con las posibilidades, pero “terminó con todo tipo de situaciones puesto que algunos construyeron casas precarias, mientras que otros prácticamente desarmaron todo y volvieron a hacerlo de vuelta”. Por la vía de los hechos “se generaron focos de precarización, muchos de los asentamientos que después se generaron tienen como origen programas públicos de vivienda de los años 90 porque se precarizaron los conjuntos habitacionales”, fundamentó el arquitecto. Además, “con su localización periférica y la falta de servicios la situación es terrible: si se construyeron 25.000, eran 25.000 problemas”, sentenció.
De lo focalizado a lo universal
Esa política de vivienda con enfoque focalizado de los 90 continuó aplicándose posteriormente en el contexto de la crisis de 2001, período durante el cual se detuvo la inversión en vivienda desde el Estado hasta la asunción del primer gobierno del FA, cuando se identificó un cambio de paradigma.
“Más allá de los programas concretos como el cooperativismo o la construcción de viviendas para pasivos, la política de vivienda se modifica y no es más una concepción que se asocie a la construcción de viviendas”, apuntó Schelotto y añadió: “las políticas focalizadas de los 90 estaban adoleciendo de esa visión en la que solucionar el problema de la vivienda es construir muchas unidades de vivienda. El foco pasa de lo tangible a las personas, al núcleo de convivencia o núcleo familiar. El centro es el acceso y la permanencia de las personas y núcleos familiares en una solución de vivienda adecuada”.
La palabra “adecuada” es muy precisa puesto a que está en la Ley 13.728, que define por metraje, por cantidad de habitaciones, por condiciones constructivas qué es una vivienda adecuada. “Puede ser una vivienda existente o una vivienda nueva; su acceso puede ser en propiedad, en usufructo, en alquiler, en cooperativas de usuarios, no importa el modo, sino que hay acceso a una vivienda adecuada con una condición de pago vinculada a los ingresos del núcleo”, resumió el exdirector de Vivienda.
Más allá de brindar seguridad en la solución de vivienda, se puede observar otro contraste entre ambas perspectivas de política de vivienda en los subsidios: “en muchos casos, el subsidio que otorgaba el sector público por medio de fondos de vivienda era brindado al promotor privado o al desarrollador. En los gobiernos del FA el subsidio se aplica a la familia o al núcleo que accede a la solución de vivienda”, aseveró Schelotto, quien destacó la importancia de que “ese criterio de subsidio, llamado ‘subsidio a la cuota’, fuera extendido a todos los programas de vivienda”.
Schelotto identificó algunos ejes en la política de los gobiernos del FA: “Retomar el paradigma de la universalidad de la política, que dé una solución de vivienda adecuada para todas las personas que no puedan resolver por sí mismas la necesidad de vivienda”.
“Creo que la política estrella desde el punto de vista de la cantidad de soluciones y de la eficiencia de los recursos aplicados es el cooperativismo. Otra política muy exitosa es la vinculada al Movimiento de Erradicación de la Vivienda Insalubre Rural (Mevir)”, enumeró el docente. Creada el 17 de mayo de 1967 por el decreto 310 del Poder Ejecutivo y por la Ley 13.640, e impulsada por Alberto Gallinal Heber, la política de vivienda de Mevir fue integrada al sistema público de vivienda durante los gobiernos del FA. “Antes era una entidad absolutamente desconectada”, según Schelotto, quien valoró positivamente la decisión de “financiar la actuación de Mevir con recursos del ministerio”, algo que consideró “un acierto porque los recursos propios son ínfimos y gracias a esto se lo alineó con el resto de las políticas de vivienda”.
El arquitecto Álvaro Moreno, integrante del proyecto Miles de Ciudades, reconoció que algunos aspectos de este período son perfectibles y reflexionó, en diálogo con la diaria, que “quizá se atendió la urgencia de la construcción de vivienda sin una base de ordenamiento territorial o en clave urbana”.
Moreno analizó el período entre 1968 y 2018 e identificó las fortalezas del sistema cooperativo y el movimiento social “que no estaban siendo aprovechadas u optimizadas en la construcción de ciudad” durante los períodos de gobierno del FA.
“Fue una buena política de acceso a la vivienda para un montón de colectivos, pero en esos años hubo un ensanche en Montevideo y varias ciudades del interior, gracias a la ampliación de la mancha urbana debido, en muchos casos, a las cooperativas y otras políticas de vivienda”, detalló Moreno. La mancha urbana es el resultado de la dispersión de una ciudad hacia la periferia de una zona urbana.
Sin dejar de destacar que estas políticas desataron “un nuevo boom del cooperativismo de vivienda, comparable al de los 70”, según Moreno, se plantea que “faltó coordinación desde una mirada urbana” y “se perdió la posibilidad de aprovechar el crecimiento de las ciudades para optimizarlo, por ejemplo, para dar más terrenos en zonas centrales o intermedias”.
Debido a esto, algunas zonas “se transformaron en barrios cooperativos conformados exclusivamente por viviendas, y la construcción de ciudad no es solamente eso, puesto que a la larga existen más necesidades que únicamente tener una casa”, puntualizó el integrante de Miles de Ciudades.
No obstante, otras políticas destacables para el arquitecto Schelotto incluyen la de vivienda para jubilados, la intervención en la precariedad habitacional también conocida como Programa de Mejoramiento de Barrios y el Plan Juntos, que se integró en el último quinquenio. Esta última política fue creada en el gobierno de José Mujica, pero a partir del último quinquenio se incorporó la Dirección de Vivienda y se integró formalmente al conjunto de programas de vivienda.
Finalmente, Schelotto considera un debe en la política de vivienda de esos tres quinquenios “no haber desarrollado suficientemente el tema de la política de alquiler”.
Pandemia, coalición y retorno a la política focalizada
Tanto Schelotto como Fernández coincidieron en que, en cuanto a sus contenidos, el Plan Integral de Vivienda para el quinquenio actual tiene “objetivos compatibles que no distan de los planes anteriores”, pero que al pasar a la concreción “se identifica una distancia” entre el discurso y la realidad.
El aspecto que más alertó a Schelotto es que el subsidio a la cuota primero fue impulsado por una resolución ministerial, pero a pedido del cooperativismo pasó a ser ley y se votó “prácticamente por unanimidad”. El arquitecto afirmó que “la ley de subsidio a la cuota [19.588] se votó en 2017, está vigente y [quienes la votaron] están echando marcha atrás. No les importó lo que ellos mismos votaron hace pocos años porque era simpático o porque daba derechos a las personas, y después cuando llegaron al gobierno cambiaron de opinión”.
Se dejaron de ejecutar algunos programas desde 2020 en adelante. “El plan quinquenal que presenta el nuevo gobierno desde el punto de vista literario es casi un plan del FA, pero si se miran los números, ahí está la clave”, analizó el arquitecto.
Las circunstancias que afectaron esta situación son numerosas, pero Schelotto jerarquiza “el recorte; la paralización de la ejecución en 2020 con el nuevo gobierno que decidió parar todos los expedientes y los convenios con las intendencias, que implicó otro recorte en los hechos; y la inexperiencia de gestión, las dificultades para comprender cómo se administra, cómo se lleva adelante un proyecto”, detalló Schelotto. El exdirector aseguró que la suma de esos tres factores ha llevado a que “la política, que en la teoría sigue vigente, en los hechos esté suspendida”.
El objetivo del plan quinquenal de vivienda consigna: “Se promoverá el acceso y permanencia de vivienda a los sectores de ingresos medios, medios-bajos y más vulnerables de la población a través de diferentes programas que contemplan la heterogeneidad de los hogares destinatarios en el marco del desarrollo de ciudades accesibles, sostenibles y sustentables mediante una gestión eficaz y eficiente”.
“El objetivo está muy bien, pero después los recursos que presupuestaron son aproximadamente 17% menos que las inversiones a partir de 2021”, contrastó Fernández. En 2020 reconoce un recorte “muy grueso” con la aplicación del Decreto 90/2020, que repercutió en todos los incisos. “Se planteó que se topeara el gasto en 85%, por lo que hubo una caída en las asignaciones presupuestales”, alertó.
“En la Ley de Presupuesto, en el discurso de parte del ministerio dicen que se van a mantener todos los programas que están en ejecución y que van a seguirse desarrollando, pero después, ¿cómo se traduce en números?”, cuestionó el economista.
Además, valoró que el proyecto “Nuevas soluciones urbanas habitacionales” tenía “el núcleo duro de la política de vivienda, que involucra a las cooperativas, la autoconstrucción, las obras por licitación de activos y pasivos, las relocalizaciones, y todo eso caía en 59% hacia 2024”, lamentó Fernández. “El objetivo es uno; dicen que es compatible, dicen que se mantiene, pero, por otro lado, es un recorte presupuestal exactamente en esos programas”, concluyó.
Sin embargo, también destacó un aumento en el programa “Créditos para viviendas subsidiadas del Estado”, con garantías subsidiadas por el Estado, al que se asignaron 1.000 millones de pesos en 2023 y 2.800 millones de pesos en 2024. “Que bajaran los recursos de unos programas compensa con ese aumento”, concedió, aunque apuntó que con el cambio a un eje más focalizado “el actor privado pasa a ocupar un lugar central en la política de vivienda; aunque dicen que la calidad [de la vivienda] no va a bajar, apuntan a deciles medios y medios-bajos e implicarán precios más accesibles”.
A pesar de que “sea un objetivo compartible, si no bajás la calidad y no bajan los precios, entonces lo que se altere probablemente sea la localización”, explicó Fernández, y añadió: “Esto choca con una política de vivienda que sea dirigida a preservar el derecho a la ciudad, porque la idea de la localización es justamente que no se vea afectado el derecho a la ciudad de quienes la habitamos para poder acceder a las infraestructuras construidas y a los servicios”.
Con relación a ese hecho, Schelotto valoró que entre 2005 y 2019 la política de vivienda se alineó con una visión urbanística que “estaba desconectada por completo y que se volvió a desconectar ahora”.
Por último, “hay una señal clarísima en la Rendición de Cuentas de 2021, en la que se cambia la superficie habitable de las viviendas. En el período pasado se había modificado la ley de 1968 aumentando el mínimo habitable de 32 a 35 metros cuadrados”, destacó el economista. Pero actualmente se bajó el mínimo habitable a 25 metros cuadrados. “Es un combo: en el discurso es todo fantástico y no se afecta la calidad, pero después se aprueba por ley que baja el mínimo habitable y se pasa a tomar como una vivienda un monoambiente de 25 metros cuadrados”, advirtió. A su vez, se habilita que los metrajes mínimos por dormitorio puedan ser alterados únicamente en aquellos programas que requieran una regulación específica, pero la regulación no especifica cuáles son.
“Seguramente sean alterados para que sean dormitorios aún más chicos. Esto con motivo de apalancar la inversión privada”, aseguró Fernández, y sentenció: “Se construye un modelo de política pública que favorece el negocio privado de la vivienda apalancada con recursos del Estado y que termina en un producto de una calidad inferior”.
Respecto de la situación de crisis habitacional actual, el último momento en que se midió con cifras concretas fue en 2011 con el último censo, “pero obviamente las cosas no han cambiado mucho”, reconoció Schelotto, que ve con buenos ojos el censo de este año, en el que, asegura, “se va a poder estimar a partir de datos lo que hasta ahora son predicciones y proyecciones. Podremos saber dónde estamos parados”.