Cuando desde el campo popular se reclama por más recursos para determinadas políticas públicas, suele escucharse un contraargumento que habla del poco margen para aumentar la carga tributaria.
Este discurso se sostiene sobre dos ideas. La primera es que ya pagamos muchos impuestos y que el Estado tiene una carga impositiva muy grande sobre el conjunto de la economía. Esto haría, entre otras cosas, que el país fuera muy caro. Este argumento, muy simple, es también muy “entrador”. ¿A quién no le gustaría pagar menos impuestos? ¿A quién no le gustaría que las cosas salgan más baratas?
El otro costado del argumento es un poco más complejo, pero tiene que ver con la misma idea. Si se aumentan los impuestos caería la actividad económica. Como las empresas tendrían que pagar más, se recortarían sus ganancias. Con menos ganancias, tendrían menos para invertir, y esto llevaría a que el conjunto de la economía crezca menos. También optarían por retirarse del país o vender y poner la plata en un banco, con lo cual la economía podría llegar incluso a perder inversión y crecimiento, y aumentarían el desempleo y la pobreza. Este planteo, también lineal, parece, a primera vista, bastante creíble.
El argumento de no aumentar impuestos aparece así como parte de un sentido común, como algo que está instalado y que pocos/as intentan desafiar. Por lo general, quienes lo hacen son tildados de “irresponsables”, “anacrónicos”, etcétera. Como todo relato ideológico, que logra establecerse como verdad dominante, este también tiene una parte de cierto y una parte discutible y bastante opaca.
La parte cierta es que el incremento impositivo por encima de las capacidades de pago de las empresas y las personas puede asfixiar la economía. Este efecto es realmente perjudicial ya que supone que la actividad económica se paralice o decrezca. La parte que no se muestra es que el incremento impositivo también puede incidir positivamente en el crecimiento económico. ¿Cómo podría suceder tal cosa? El gasto público, que es para lo que se usan los impuestos, puede ser un factor de estímulo a la economía. Pongamos un ejemplo que viene al caso: el gasto público en viviendas, carreteras y obra pública en general, además de requerir impuestos para financiarse, se traduce en una mayor demanda para las empresas constructoras, que facturarán más por eso. Estas empresas contratarán más trabajadores, por lo que habrá más gente con salarios moviendo el consumo interno. A su vez, las empresas constructoras requieren insumos de otros sectores (materiales de construcción, maquinaria, etcétera). Y así, todo este encadenamiento de actividades tendrá como resultado un incremento general de la actividad económica. Este ejemplo sencillo nos muestra que la relación entre carga fiscal (impuestos) y crecimiento económico no necesariamente es lineal: si aumento los impuestos, no necesariamente cae la economía. Si así fuera, los países más desarrollados o con economías más grandes deberían tener una carga tributaria baja, y eso, tal como se muestra en el cuadro 1, no se cumple.
Cuadro 1 - Presión fiscal como % del producto interno bruto
| País | Presión fiscal (% PIB) | País | Presión fiscal (% PIB) |
|---|---|---|---|
| Argentina | 29,4 | Noruega | 38,8 |
| Brasil | 31,6 | Finlandia | 41,8 |
| Uruguay | 26,6 | Francia | 45,3 |
| Estados Unidos | 25,8 | Alemania | 37,9 |
Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, datos de 2020.
El cuadro muestra cuánto pesa el conjunto de impuestos recaudados por cada país en relación con su economía. O, de otra forma, del conjunto de bienes y servicios que produce un país en un año (PIB), qué porcentaje se va en recaudación del Estado. Como puede observarse, Uruguay no parece tener una presión tributaria muy grande respecto de sus vecinos, y muchos menos, si lo comparamos con economías como las europeas, donde la presión fiscal es bastante más alta.
Esto nos lleva a una primera conclusión a subrayar: no necesariamente una carga impositiva alta redunda en un obstáculo para el crecimiento. Pero es importante lo de “no necesariamente”. Puede ser un obstáculo o no. ¿De qué depende, entonces? Creo que hay dos aspectos que tenemos que mirar para desentrañar esta cuestión y orientar nuestras propuestas desde el campo popular. Uno relativo al uso de los impuestos, y otro relativo a su recaudación.
El primer aspecto tiene que ver con el destino de lo recaudado: ¿en qué se gasta? Si lo recaudado se gasta en políticas productivas, formar y capacitar personas, desarrollar tecnología, expandir la demanda de bienes y servicios (como en el ejemplo anterior de la construcción), seguramente se tenga un impacto positivo en la economía. Pero tampoco podemos sesgar el gasto del Estado sólo a este tipo de políticas más inmediatas. Existe una parte del gasto público que debe ser vista como inversión a largo plazo, como la educación o las políticas de ciencia y tecnología. Incluso existe un conjunto importante de políticas sociales cuyo impacto indirecto en la producción y el crecimiento económico es importantísimo en la medida en que contribuyen a incrementar el bienestar de la población y los niveles de integración social.
El segundo aspecto sobre el que interesa llamar la atención es el relativo a cómo se recauda y quiénes son los que pagan. Como vimos, la política impositiva puede castigar a determinados sectores. En nuestro país castiga claramente a los que menos tienen. En este sentido la política fiscal no ayuda mucho al objetivo de la integración social. La reforma tributaria de 2007 en Uruguay fue un mojón importante en avanzar a un sistema impositivo más justo, en el que realmente pague más quien más tiene. Pero aún persiste una estructura que castiga bastante al pobre.
Tal como se observa en el cuadro 2, los impuestos que más recaudan en Uruguay son los impuestos al consumo (como el IVA), seguidos por los impuestos a la renta (como el IRPF) y finalmente a la propiedad (como el impuesto al patrimonio). Solamente el IVA explica 47% de la recaudación. El IVA es un impuesto que pagamos todas y todos en la mayoría de los productos que consumimos. En este sentido no parece haber mucha diferencia entre sectores sociales a la hora de cobrarlo, pero sí la hay. La mayor parte de la población gasta todos los ingresos en un mes, o apenas llega a ahorrar algo. Por lo tanto, la mayor parte de la población paga IVA por casi la totalidad de su ingreso. Sin embargo, en los sectores de mayores ingresos una parte de estos se ahorra o se invierte en propiedades, negocios, etcétera. De esta forma, en términos proporcionales a su ingreso, los sectores altos pagan menos que los sectores más pobres.
Cuadro 2 - Recaudación por tipo de impuesto
| Impuesto | Recaudación |
|---|---|
| IVA | 47% |
| IRPF | 17,3% |
| IRAE | 14% |
| IPPJ | 4,6% |
| Otros | 17,1% |
IVA (impuesto al consumo), IRPF (impuesto a la renta de las personas físicas), IRAE (impuesto a las rentas de las actividades empresariales), IPPJ (impuesto al patrimonio de personas jurídicas). Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, datos de 2020.
El problema del espacio fiscal no es un asunto laudado, así como no es un asunto laudado que un incremento de la presión tributaria arroje problemas al funcionamiento de la economía. Más allá de aspectos técnicos que hacen a la discusión del “cómo”, el “hacia dónde” sigue siendo un problema de correlación de fuerzas.
De esta manera, y pese a lo avanzado en los gobiernos anteriores, aún queda camino por avanzar en un sistema tributario con mayores niveles de igualdad y que lleve a aportar más a los sectores más pudientes de la sociedad. Esto urge en un país marcado por una gran desigualdad, donde, tal como ha estudiado el economista Mauricio de Rosa, el 1% más rico de la población concentra un ingreso equivalente a todo el 50% más pobre. El mismo país donde los depósitos bancarios, tanto en el exterior como en la banca uruguaya, tienden a crecer y concentrarse, mostrando un incremento de la acumulación de capital no productiva. Buscar mecanismos para gravar los altos ingresos, y sobre todo los altos ingresos no productivos, parece urgente.