Desde 1994 existe en Uruguay un instrumento que se llama Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), actualmente coordinado por el Ministerio de Ambiente (MA), que busca analizar ―como dice su nombre― las consecuencias ambientales de un proyecto que aún no se ha ejecutado ―por ejemplo, una planta de celulosa o el proyecto Neptuno― y brindar fundamento para la toma de decisiones del Poder Ejecutivo.
La semana pasada, el MA organizó una serie de conversatorios con motivo de los 30 años de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental. En este contexto, Eduardo Gudynas, analista en temáticas ambientales y miembro del Centro Latinoamericano de Ecología Social, hizo una presentación que compartió con la diaria, titulada “Participación ciudadana en la Evaluación de Impacto Ambiental en Uruguay: seis problemas repetidos, seis reformas necesarias”. Allí enfatiza problemas que se vivieron en los últimos gobiernos con el objetivo de “dejar en claro problemáticas que están profundamente arraigadas en distintas posturas político-partidarias”. La población, y en especial los nuevos jerarcas que asumirán en marzo, tienen insumos interesantes para aplicar a futuro.
Gudynas comienza el texto definiendo qué se entiende por participación y qué no. Dice que “no es infrecuente que algunos actores indiquen que la participación se resuelve en suministrar algún tipo de información pública”. Al respecto, enfatiza que “la participación no es sinónimo de información”, sino algo que va “mucho más allá”, y señala que “requiere información y, sin acceso a ella ―entendida como verdadera, certera y rigurosa―, se vuelve imposible”.
En esta línea, considera que es necesario que la participación sea posible “sin trabas que la impidan, entorpezcan o anulen”. El pensador también destaca que debe ser entendida como “un proceso y que, por lo tanto, no es puntual ni instantánea”. “No se resuelve con acciones aisladas, como puede ser colocar documentos en una web o [convocar] una audiencia ciudadana. Debe ser entendida como secuencia de acciones, con distintas etapas en diferentes ámbitos”, subraya.
Primer problema: disponibilidad y calidad de información
“La información debe ser comprensible y entendible, tanto para una audiencia de técnicos como para aquellos que no lo son. En ese plano son posibles muchas mejoras”, expresa Gudynas. El investigador reconoce que, en algunos casos, “la información que proveen los proponentes de proyectos padece problemas formales, pero esa problemática es parte del proceso de revisión que el MA mantiene con el proponente del proyecto”. “También es cierto que, en ocasiones, la información que proveen los proponentes no es fácilmente comprensible, en algunos casos debido a su naturaleza específica, pero en otros podría argumentarse que se adolece de una falta de edición y revisión del informe. Sea por una o por otra razón, en ese terreno el MA podría avanzar en plantear lineamientos más específicos sobre la presentación de los informes para asegurar que sean comprensibles y entendibles para la ciudadanía”, señala.
Recordemos que los documentos donde se evalúa el impacto ambiental son realizados por empresas consultoras que contrata el privado interesado. Luego de que se presenta el documento en el MA, comienza el intercambio con los técnicos de la cartera, que pueden recomendar a la autoridad política aceptar el proyecto como está, pedir modificaciones para que cumpla con los objetivos ambientales, o considerar que los daños que ocasionaría superarían lo recomendable para cumplir con la preservación del ambiente.
Segundo problema: no poner trabas y garantizar la participación
Gudynas detectó que existen limitaciones en los espacios establecidos para la participación durante el análisis de impacto ambiental. Una de ellas refiere a “forzar los ritmos en el proceso de evaluación”, por ejemplo, “imponiendo fechas límites o presionando a los funcionarios para completar sus informes”. “Incluye también adelantar las audiencias públicas, las que deberían realizarse después de cumplido el período de puesta de manifiesto de un proyecto, pero que en algunos casos han sido convocadas mientras está en marcha este período”, apunta.
Otra forma de forzar los ritmos, dice, es “escoger días y horarios que impiden la participación”. “En los casos de las evaluaciones de la planta de celulosa de UPM en el río Negro o el tren de esta empresa, se realizaron audiencias públicas los días previos al 1º de mayo, a Navidad o a fin de año, además, en horarios inconvenientes para esas fechas. Ese tipo de procedimientos representan trabas a la participación ciudadana. La ciudadanía los interpreta de ese modo y las reacciones tiñen esas audiencias y todo el proceso”, explica. Asimismo, el analista en temáticas ambientales sostiene que las audiencias públicas “han padecido de dinámicas confusas, ya que no todos los asistentes conocen sus propósitos, los modos en los que se lleva adelante, los fines que pueden cumplir y los que no les son propios”.
En este contexto se enmarca la primera propuesta de reforma: “Cumplir los plazos, convocando a audiencias públicas una vez completado el período de la puesta de manifiesto; convocar a esas audiencias en un lugar, día y horario que permita la presencia de las comunidades potencialmente afectadas o de cualquier otro interesado y que todo encuentro debe comenzar por dejar en claro sus cometidos, los mecanismos y fines que se buscan y cuáles no son pertinentes”.
Gudynas sostiene que “las posturas sobre participación que tome el ministerio, como otras reparticiones del Poder Ejecutivo, afectará las percepciones ciudadanas sobre la calidad de la participación en el proceso de EIA”. “En este sentido, ha tenido un peso muy negativo el mal manejo de las comisiones de cuenca, las acciones judiciales contra académicos para evitar que opinaran o brindaran sus pareceres técnicos en distintas disputas ambientales y que contaron con la participación del MA. Esas circunstancias, en buena medida desconocidas en el país, y más allá de las justificaciones o las intenciones, son interpretadas como obstáculos o prohibiciones en la participación. Operan en el mismo sentido otras medidas, tales como las trabas en la disputa judicial por el proyecto Neptuno o la repetida negación a brindar la información sobre un emprendimiento de hidrógeno verde”, destaca. La EIA, “por más que no repita estos procedimientos, no está aislada del resto del ministerio ni de las posturas del resto del Poder Ejecutivo”. “Lo que hace se hace o se deja de hacer en esos espacios le afecta directamente”, sostiene.
Por esta razón, la segunda reforma que pone sobre la mesa Gudynas dice: “El Ministerio de Ambiente debe asegurar la participación ciudadana, desmontando cualquier traba o impedimento en sus otras áreas de trabajo, y debe promover esa postura en el resto del Poder Ejecutivo. Es más, debería tener mecanismos propios para asegurarla y además mantener canales de intercambio abierto con grupos de actores clave, como la academia. En este sentido, es imperioso volver a instalar la Comisión Técnica Asesora de la Protección del Medio Ambiente [Cotama] y dotarla de una composición y un ritmo de trabajo para que efectivamente sirva a esos fines”.
Tercer problema: disputa entre expertos
“En los emprendimientos más complejos se evidencian problemas que afectan lo que puede calificarse como conocimiento o saber ‘experto’. Esto se refiere a los estudios, pareceres o proposiciones que hacen técnicos en campos de conocimiento específico, como pueden ser los informes de geólogos o de biólogos en el proceso de una EIA”, afirma el investigador. Cita como ejemplo las plantas de celulosa o el proyecto Neptuno. “En los emprendimientos de alta complejidad se debe reconocer que se padece de niveles de incertidumbre media alta en varios asuntos e incluso admitir la ignorancia. Esto se debe a factores tales como los límites en el conocimiento de la estructura y función de los ecosistemas en Uruguay, incluso con lagunas sobre los elencos de especies de fauna y flora que los ocupan. Eso impone limitaciones en poder modelar o predecir los posibles impactos y las consecuencias que estos tendrían. Al mismo tiempo, las medidas de mitigación, remediación o compensación también sufren por esa incertidumbre o ignorancia”, agrega.
Desde la perspectiva de Gudynas, existen “múltiples resistencias en los proponentes privados y en los consultores que elaboran los reportes de los estudios de impacto ambiental”. Subraya que se basan en “asegurar que se conoce el medio, que se pueden predecir los impactos y que se cuenta con la tecnología o con los procedimientos para impedirlos o mitigarlos”.
“Estas posiciones responden, en muchos casos, a interpretaciones de los sistemas ambientales como si fueran simples en su estructura y funcionamiento, asumiendo que se cuenta con un conocimiento adecuado y completo y en postular interacciones simples, muchas veces lineales, que de ese modo permiten hacer predicciones y correcciones. Sin embargo, los sistemas ambientales no tienen esa estructura ni funcionan de ese modo. Son complejos, muchos de sus elementos no se conocen, las interacciones son de diferente tipo y las predicciones pueden ser ambiguas”, afirma.
La tercera reforma propone, entonces, “asumir dentro de la EIA, de la resolución y de la comunicación al público las incertezas, incertidumbres e incluso los límites en los conocimientos, en los medios de acción y en las tecnologías”. “Reconocer esta cuestión no debe ser visto como una derrota o una vergüenza en las capacidades técnicas, sino que reflejaría un mejor abordaje de la EIA”, suma.
Cuarto problema: ¿sobre quién recaen los riesgos?
El investigador señala que “el reconocimiento de la incertidumbre de las limitaciones remite a la noción de riesgo”. La idea de riesgo, explica, “refiere a sopesar, dadas las incertidumbres de los posibles impactos, su intensidad y gravedad, cuáles son las posibles consecuencias y quiénes son los potenciales afectados”.
“Este reconocimiento es importante, porque la experiencia muestra que en los emprendimientos complejos hay una transferencia del riesgo, desde quien promueve el proyecto hacia las comunidades locales, los gobiernos municipales, el Estado o la sociedad. Por ejemplo, el proyecto Neptuno en Arazatí corresponde a un emprendimiento de altos riesgos, en varios flancos, y está enmarcado en altos niveles de incertidumbre en cuanto a esos efectos y sus manejos. Si ocurre un accidente o un impacto, pongamos por caso un evento de agua salobre o contaminada por toxinas, esas consecuencias serán padecidas por la población montevideana; si el proponente privado se equivoca y finalmente se contamina el agua subterránea, se afectará a los productores rurales en Rincón del Pino. En ninguno de esos casos el impacto golpea al consorcio constructor, quien es el que ahora defiende el emprendimiento. Entonces, ese consorcio constructor está transfiriendo los riesgos hacia terceros”, describe.
¿Qué hacer, entonces? Gudynas propone “incorporar información pública sobre los riesgos que se enfrentan” y luego coordinar “consulta participativa sobre los riesgos que la ciudadanía está dispuesta a asumir y cuáles considera inaceptables”.
Quinto y sexto problema, quinta y sexta reforma
El analista en temáticas ambientales apunta que en los instrumentos de participación la audiencia pública es “un momento de enorme importancia”. Recuerda que en la actualidad “prevalece la postura de realizarla como un evento puntual” donde, “en unas pocas horas, el proponente debe presentar un resumen de su emprendimiento, se escuchan posiciones de otros grupos interesados, se reciben preguntas de la audiencia (por ejemplo, en papel), se hace una pausa para ordenar esas preguntas y luego se regresa a un plenario donde se dan algunas respuestas”. Menciona que en los proyectos “más controvertidos” el procedimiento sufre de muchos problemas y se pierden “otras informaciones y otras sensibilidades, para abordar la evaluación del proyecto”.
Propone una quinta reforma que plantea “potenciar la participación” mediante “una reforma de la audiencia pública aplicándola como un proceso de tres sesiones”. “En una primera sesión se haría foco en las presentaciones del proponente y de otros grupos interesados y se recibirían preguntas; en los días siguientes la unidad de EIA del MA recopila y ordena las preguntas; en una segunda sesión se brindarían respuestas a esas preguntas y eventualmente se podrían recibir otras desde la audiencia; una tercera sesión final se dedicaría a la versión revisada y las respuestas del proponente”, explica.
Por otro lado, menciona que los equipos técnicos del MA hacen una evaluación de cada proyecto que se sustenta en sus saberes “técnicos”; sin embargo, la decisión final es “política”. “La resolución final, que se hace pública, finalmente es responsabilidad del director del área, del viceministro o del ministro. Esa decisión política puede ser diferente a la evaluación técnica. La normativa permite que un ministro discrecionalmente autorice o rechace un permiso ambiental, independientemente del reporte de los técnicos. Este es un problema recurrente de las EIA, en especial, por dos situaciones. Por un lado, los casos en que la decisión política contradice a la evaluación de los técnicos del MA. Por otro lado, la repetida situación de los últimos años, en la que hay unos actores políticos que prejuzgan sobre proyectos bajo evaluación y otros, incluyendo a Presidencia, que presionan en su favor antes de conocer los resultados de las evaluaciones ambientales”, expresa.
Enseguida, Gudynas subraya que el solapamiento entre el parecer técnico y la decisión política “ha sido explotado, especialmente por los actores políticos partidarios, para disolver sus responsabilidades”. “Esquivan sus responsabilidades escudándose en esos informes técnicos, pero no son conocidos por el público. No se conocen los contenidos de los reportes técnicos finales ni lo que agrega, anula o ignora la decisión política ministerial final”, señala.
Finalmente, la última reforma versa sobre esta problemática. Propone “hacer públicos en la página web de la EIA, por un lado, el informe final técnico que se pone en consideración y, por el otro lado, la resolución final política”. “Esta medida brindaría protección y respaldo a los funcionarios técnicos del ministerio, dejando claro cuáles fueron sus indicaciones finales y protegiéndolos de cualquier mal uso político. Al mismo tiempo, obliga a los funcionarios políticos en el ministerio a asumir sus propias responsabilidades en la decisión final que firman”.
El 1º de marzo comienza un nuevo período de gobierno. Gudynas sembró la primera semilla para dar un debate sobre cómo queremos que sea la participación en la evaluación de los proyectos que se instalan en nuestro territorio.