La política de transferencias monetarias no contributivas ha estado presente en la discusión pública de la campaña electoral durante los últimos meses. Estas transferencias consisten en dinero que el Estado otorga a personas sin necesidad de que éstas le realicen contribuciones previas.
Uruguay tuvo un desarrollo temprano del Estado de Bienestar, que consolidó fundamentalmente un sistema de prestaciones sociales basado en vínculos de tipo contributivo para proteger a trabajadores formales y sus familias. En 2005, con la asunción del Frente Amplio (FA), las transferencias monetarias no contributivas empezaron a cobrar gradualmente mayor relevancia. Ese mismo año, se creó el Ministerio de Desarrollo Social y se implementó el Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES). Éste tuvo un carácter transitorio, con una duración de dos años, y el componente de transferencias estuvo conformado por el Ingreso Ciudadano y la Tarjeta Alimentaria.
Al PANES le siguió el Plan de Equidad, que se concibió como una estrategia pública de carácter permanente para reducir la pobreza y la desigualdad social. Este plan incluyó una línea de transferencias monetarias no contributivas, en el marco de la cual se creó un nuevo régimen de asignaciones familiares, denominadas Afam PE, y se reestructuró la Tarjeta Alimentaria, que pasó a ser la Tarjeta Uruguay Social (TUS).
Las Afam PE están dirigidas a menores de 18 años y embarazadas pertenecientes a hogares vulnerables, y su objetivo es mejorar los ingresos de estos hogares. Por su parte, la TUS busca disminuir la inseguridad alimentaria de los hogares en situación de vulnerabilidad extrema, y es una tarjeta prepaga utilizada para acceder a alimentos, artículos de higiene y otros productos y servicios.
El mecanismo de elegibilidad para acceder a las transferencias se basa en un índice de carencias críticas elaborado por el Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República. Este indicador resume la situación de los hogares en dimensiones como educación, vivienda y confort. Para la elegibilidad del acceso a las Afam PE existe también un control de ingresos y se establece como contraprestación la asistencia a centros educativos y de salud.
Si se mide la focalización en términos de ingreso, en 2013 se observa que 45% de las transferencias fueron percibidas por el primer decil, 27% por el segundo y 14% por el tercero. Por lo tanto, 30% de hogares de menores ingresos concentró 86% de las transferencias. A modo ilustrativo, estos deciles tienen ingresos per cápita promedio de 4.428, 7.150 y 9.189 pesos, respectivamente. Es decir que, aun luego de recibir las transferencias, los hogares beneficiarios continuaron siendo los de ingresos más bajos en el país.
Beneficiarios y montos
Tal como estaba previsto, el régimen de Afam PE fue incluyendo mayor cantidad de beneficiarios desde su puesta en marcha. En 2008 eran aproximadamente 328.000 (145.500 hogares) y a fines de 2013 habían llegado a ser 369.000 (175.000 hogares). Si bien nos encontramos en una coyuntura de fuerte crecimiento económico, con aumento de empleo e ingresos, las carencias en la dimensión educativa y en el acceso a la vivienda digna, entre otras, son estructurales y requieren intervenciones de más largo aliento. Por tal motivo, sigue siendo necesaria una amplia cobertura de las Afam PE como la que se logró en el último período.
Por otra parte, mediante las TUS se buscó llegar a los 60.000 hogares de mayor vulnerabilidad. Esto implicó que salieran del programa aquellos hogares que provenían de los programas anteriores, habían sido seleccionados con criterios distintos al del ICC y no cumplían con los requisitos. En consecuencia, las TUS presentan una tendencia decreciente: eran 80.000 en 2011 y alcanzaron su nivel mínimo hacia 2013 con 63.000 beneficiarios.
En lo referido a los montos de las transferencias, el nuevo régimen de Afam PE implicó que aumentaran en forma importante, y si bien disminuyó la cantidad de TUS, se duplicaron las sumas asignadas a los hogares más vulnerables. En 2014 un hogar con un menor en la escuela recibe 1.096 pesos por Afam PE y 771 por TUS, mientras que un hogar con dos menores en la escuela y dos en el liceo recibe 3.230 pesos de Afam PE y 2.074 de TUS.
De todos modos, el monto percibido por ambas transferencias representaba en 2013 tan sólo 6,5% de los ingresos de los hogares beneficiarios. Si se desagrega este dato por decil de ingreso, se observa que las transferencias representaban 12% de los ingresos de los hogares beneficiarios del primer decil, y 6% de los del segundo decil. Es decir que las transferencias, lejos de representar un salario del Estado a estas personas en situación de vulnerabilidad, constituyen un complemento a los ingresos del hogar. De hecho, al analizar la situación laboral de estos hogares se observa que la oferta laboral es similar entre las personas que reciben transferencias y las que no las reciben, y la tasa de empleo de las primeras es sólo 4 puntos porcentuales menor.
Asimismo, si bien se ha aumentado el gasto en estos programas, su peso en el Producto Interno Bruto (PIB) es muy bajo: en 2012 representaban sólo 0,49% del PIB y 1,95% del gasto público social.
Resultados y perspectivas
Al ver los efectos de las políticas de transferencias no contributivas, se observa que colaboraron de manera importante en la reducción de la pobreza y la indigencia. En 2013 la indigencia sin Afam PE, TUS ni pensiones no contributivas habría afectado a 1,9% de la población y no a 0,5%, mientras que la proporción de pobreza habría sido 14,9% en vez de 11,5%. A su vez, estas transferencias tienen un fuerte impacto distributivo, colaborando en la disminución de la desigualdad medida con el Índice de Gini, que cayó casi un punto y medio (ver http://ladiaria.com.uy/UGJ). Por otra parte, hay evidencia de que no afectan la tasa de actividad, el empleo ni las horas trabajadas. En cambio, sí se verifica un efecto negativo de desestímulo al empleo formal.
En el marco de la campaña electoral, el Partido Nacional enfatiza en su discurso la necesidad de acotar las transferencias monetarias a cada vez menos hogares, mientras que el programa del FA se propone como objetivo mejorar la calidad del sistema de transferencias monetarias y, en particular, promover la articulación de las transferencias en un sistema único, que racionalice la gestión y simplifique los procesos de selección. También plantea mejorar el diseño de forma de mitigar los incentivos a la informalidad y generar un protocolo para el caso de incumplimiento de las contraprestaciones de las Afam PE, que refuerce el objetivo de revinculación con los sistemas educativo y de salud. Finalmente, apunta a formalizar por ley la TUS, de forma similar a lo que se hizo con las Afam PE.
En un contexto en el que no todos los partidos políticos han optado por el mismo discurso hacia las políticas de transferencias monetarias, y se han hecho críticas basadas en argumentos que no dan cuenta de lo que pasa en la realidad, es importante señalar que las transferencias cumplen un importante rol en la mejora del bienestar de los hogares más vulnerables.