Los anuncios del equipo económico de la semana pasada (aumentos de algunos impuestos y corrección a la baja de las perspectivas de crecimiento, entre otros) pueden ser tomados como la consolidación de una nueva etapa hasta ahora desconocida en el país: el Frente Amplio (FA) gobernando en un contexto de austeridad. Independientemente de la osadía o mesura del actual gobierno, parece claro que el nuevo contexto impondrá mayores límites para la promoción de algunas transformaciones de índole estructural. O no, si se sigue la lógica de entender estos momentos como una oportunidad.
Pero como quien escribe tiene la sensación de que no va a ser este el momento en el que el segundo gobierno de Tabaré Vázquez pise el acelerador, se puede intentar hacer un ejercicio de reflexión, sin mucho método, de cuánto ha logrado cambiar efectivamente el FA en relación a las prácticas, instituciones y estructuras históricamente construidas mientras las condiciones externas e internas fueron un poco mejores.
Partiendo de la base de que la “era progresista” fue indudablemente exitosa en términos de mejora de variados indicadores sociales y productivos, me interesa reflexionar sobre cuánto de estas mejoras puede llegar a tener un efecto estable en el tiempo (resistiendo, por ejemplo, eventuales cambios de partido en el gobierno) y cuáles son mayormente atribuibles a cuestiones coyunturales.
Para poder determinar qué tanto cambiaron o no las políticas promovidas por el FA, es preciso determinar un escenario de referencia. A partir de la revisión de diversos trabajos académicos sobre la construcción del sistema de protección social uruguayo, es posible ubicar como momento fundacional los primeros años de la década del 40 del siglo pasado, y más precisamente el año 1943. En ese período se crearon los Consejos de Salarios y las Asignaciones Familiares, al tiempo que también se logró aprobar una reglamentación del mutualismo en el sector de la salud.
Los arreglos generados en este período no hicieron más que institucionalizar prácticas que se habían ido construyendo de forma autónoma respecto de la intervención del Estado, formalizando así un amplio abanico de arreglos de tipo corporativo que antecedían al involucramiento público. Así, tanto en seguridad social como en salud, asistencia o relaciones laborales, el “universalismo” uruguayo estuvo siempre estratificado según sectores de la economía y arreglos particulares. Con un agravante: el escenario, al igual que el resto de la región, era y es de niveles de informalidad muy altos, lo que determina que estas políticas dejan mucha gente por el camino, salvo que el Estado se haga cargo de ellos, como ocurre con la atención sanitaria que brinda la Administración de los Servicios de Salud del Estado. De esta forma, puede decirse que la matriz resultante no surgió de un proyecto político consistente y planificado, sino que fue el producto de diferentes capas de medidas parciales.
¿Por qué esta configuración? Básicamente, la dinámica que le dio pie puede explicarse en mayor o menor medida por dos factores. Por un lado, la competencia electoral de partidos políticos policlasistas, que no podían legislar para un único sector o clase, y por otro, organizaciones sociales (gremiales y empresariales) también fragmentadas y con intereses, en algunos casos, contrapuestos.
Si a este esquema le agregamos instituciones de gobierno en las cuales predominaban la coparticipación y la negociación, el resultado era previsible: políticas públicas apoyadas en dos criterios fundamentales; evadir costos y vetos, pero también respetar arreglos diferenciales. Sólo para poner un ejemplo, si me encontraba iniciando un proceso de fomento a la industrialización, que en buena medida debía ser financiado por los sectores agropecuarios, dejaba afuera a los trabajadores rurales de la negociación colectiva. Y así sucesivamente, en cada arena de la política pública.
Estos arreglos son muy redituables políticamente, porque todos ganan, y los que potencialmente pueden perder en la negociación ven matizados sus costos de una u otra manera, siempre y cuando el contexto sea de crecimiento. De esta manera, lo que tenemos es un diseño institucional que consolida actores con un fuerte interés por mantener el statu quo, pero muy reactivos a avanzar en la construcción de políticas de corte universal, en la medida en que esto podría implicar la pérdida de derechos segmentados adquiridos.
¿A qué apunta esta digresión histórica? A que si nos ponemos a repasar las reformas o ajustes de política promovidos durante los gobiernos del FA podemos advertir una continuidad muy marcada con esta lógica históricamente construida, con algunas excepciones. Así, cuando la construcción del Sistema Nacional Integrado de Salud tenía todas las fichas para construir un esquema de aseguramiento fuertemente solidario, se les devolvió aportes a las rentas más altas y se dejó entrar en el sistema a los seguros privados. También se optó por no tocar privilegios para militares y policías en términos de atención sanitaria y seguridad social, y tampoco se propuso tocar el sistema de las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional. En términos de asistencia, se continuó con una lógica de microintervenciones de escaso impacto y nulo vínculo con las políticas tradicionales, con un estilo similar al de los programas focalizados que vendían los organismos financieros internacionales hace un par de décadas.
A nivel de diseño institucional, el congelamiento en términos de conducción y rectoría de la educación, así como los arreglos en políticas como la sanitaria, incorporando la representación de los trabajadores no médicos del sector y no del conjunto de trabajadores, no hace más que reproducir la lógica corporativa presentada.
En términos productivos, iniciativas potencialmente valiosas como la creación de consejos sectoriales, en buena medida como consecuencia de la debilidad del propio Estado, pueden terminar consolidándose en espacios en los que los privados capturan la agenda de desarrollo del país, priorizando necesidades particulares de corto plazo y obstaculizando ejercicios de planificación en clave estratégica y sistémica.
¿Lo dicho hasta ahora implica desechar o dar por muerto el proyecto frenteamplista? De ninguna manera. Pero si se observa el recorrido desde la perspectiva de una izquierda que llegó al poder con expectativas de transformar la realidad (nunca en términos revolucionarios sino reformistas, claro está), lo que se advierte es la reproducción de prácticas que les imponen frenos a cambios verdaderamente estructurales. Las coyunturas complejas evitan que se pueda gobernar complaciendo a todos, porque no hay tanto para repartir. Es en estas situaciones que la verdadera naturaleza de los gobiernos se hace explícita. La pregunta, entonces, es: ¿con qué socios se elige pasar el temporal?
Una versión previa de esta columna fue publicada en el blog Razones y personas.