En una nota de 2013 en Razones y Personas argumenté que la carrera docente en Uruguay es poco atractiva y que el bajo salario en comparación con los de otras profesiones es un candidato de primer orden para explicar la escasez de docentes. Datos recientes muestran que algunos signos notorios de la escasez de docentes no se han revertido. Primero, continúan faltando maestros y profesores al comienzo de cada año (ver nota de El Observador del 15 de marzo). Segundo, faltan profesores titulados en secundaria. Sólo alrededor de 60% tiene título, y no se observan mejoras notorias en este problema, según surge del informe Los salarios docentes en Uruguay: estructura y evolución reciente (Ineed, 2016). Otros dos signos de la escasez son el estancamiento de la matriculación en carreras docentes (al menos hasta 2012) y los estudios que indican que los estudiantes de formación docente tienen en promedio menores rendimientos en pruebas estandarizadas.
El Instituto Nacional de Evaluación Educativa (Ineed) publicó recientemente el informe mencionado arriba, elaborado por Cecilia Llambí y Cecilia Oreiro, que aporta valiosa información sobre la cuestión de los salarios docentes en Uruguay. Una de las conclusiones principales del informe es que los salarios relativos de los docentes con alta dedicación en Uruguay tal vez no sean bajos en comparación con lo que sucede en otros países. Parte del problema de por qué la carrera docente en Uruguay no es atractiva podría radicar no en que el salario docente sea bajo en general, sino en el régimen laboral predominante, que sólo remunera las horas de trabajo en el aula, algo excepcional en la comparación internacional. Este diagnóstico tiene implicancias fuertes respecto de los énfasis que debería seguir la política salarial. En particular, dichos énfasis deberían ser distintos al tipo de aumento “generalizado” acordado para 2016 y 2017.
Las remuneraciones y el régimen de trabajo de una profesión no suficientemente atractiva
El régimen de trabajo en la enseñanza pública en Uruguay tiene una característica distintiva en comparación con los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y con varios países de la región: mientras que, en general, en el mundo a los docentes se les paga por alrededor de 40 horas de trabajo semanales a desarrollar en el centro educativo, mitad de tiempo en tareas de aula y mitad en otras tareas en el centro, en Uruguay esto no es así. Como es sabido, en la enseñanza primaria predomina un régimen en el que se remuneran 20 horas de trabajo en el centro educativo. Además de esas 20 horas en el centro, los docentes de primaria trabajan unas diez horas semanales no remuneradas fuera de aula en tareas de planificación, evaluación y otras. Por lo tanto, esto significa que si usted considera estudiar cuatro años de educación terciaria para ser docente de primaria, le espera un trabajo de 30 horas semanales con una remuneración de unos 23.000 pesos nominales. Poco, ¿no?
Por otro lado, en primaria existe también el régimen de tiempo completo. En 2014, 18% de los docentes se desempeñó en esa modalidad. La evidencia disponible indica que, entre quienes eligen la carrera de docentes de primaria, el régimen de tiempo completo resulta atractivo, a juzgar por mayores tasas de permanencia en el centro, captación de docentes de mayor antigüedad y mayor demanda que lugares disponibles en las listas para acceder a esos puestos. La remuneración para un docente de primaria recién recibido en una escuela de tiempo completo es de unos 47.000 pesos nominales por 40 horas semanales. ¿Será suficiente?
En enseñanza secundaria la situación es, por un lado, diferente a la de primaria, en cuanto existe mayor flexibilidad en la carga horaria que el docente puede elegir. Por otro lado, se da el mismo fenómeno de no reconocimiento de horas de trabajo fuera del centro, lo que hace que el salario efectivo por hora sea menor que el que muestran los recibos. Si consideramos que un docente de secundaria que eligió 30 horas trabaja en promedio otras diez horas no remuneradas, esto disminuye notablemente su salario efectivo y, por tanto, repercute directamente en el atractivo económico de la profesión. Además, más allá del atractivo económico, el fenómeno de no reconocimiento de horas es sin duda relevante para el reconocimiento social de la profesión y la legitimidad que puedan tener futuros aumentos salariales.
Los salarios relativos en la comparación internacional
Dado que en el mundo el trabajo docente (como la mayoría de los trabajos) se remunera en general sobre una base de 40 horas semanales, el informe del Ineed buscó comparar salarios de docentes en otros países con cargos docentes de alta dedicación en Uruguay. Para primaria, el informe toma como referencia de alta dedicación la remuneración del régimen de tiempo completo, y para secundaria, aquellos cargos de 30 horas “reconocidas”, que sumadas a las horas no reconocidas se acercan al estándar de 40 horas semanales.
Una forma de evaluar el atractivo de la profesión en cada país es comparar cuánto ganan los docentes en relación con alguna medida de los ingresos medios en el país. El informe del Ineed considera el Producto Interno Bruto (PIB) per cápita para medir cuán rico es el país, y compara entonces el salario de los docentes de “alta dedicación” (definidos según el párrafo anterior) y 15 años de antigüedad con el PIB per cápita de cada país. Para la comparación los salarios se expresan en dólares y se ajustan por paridad de poder adquisitivo. Podrían considerarse otras formas de responder a la misma pregunta. Por ejemplo, comparar diferenciales salariales respecto de trabajadores de características similares. Una limitación importante de esta comparación, a tener en cuenta, es que el informe del Ineed establece que en la OCDE la relación entre horas de trabajo en el aula y horas fuera del aula es de uno a uno, mientras que los cargos de “alta dedicación” que el informe define para Uruguay tienen mayor carga de aula.
Como muestra el primer gráfico, en el promedio de países de la OCDE un docente de enseñanza primaria gana más o menos lo mismo que el PIB per cápita. En Uruguay la situación es por supuesto bien distinta si miramos a la mayoría de los docentes de primaria con cargos de 20 horas o si miramos a la minoría con cargos de tiempo completo. Si bien en ambos casos el salario en relación al PIB per cápita ha ido aumentando en los últimos años, los docentes de 20 horas están obviamente muy mal pagos en la comparación internacional, mientras que los de tiempo completo aparecen con una magnitud similar al promedio de la OCDE y a algunos países de la región. De la misma forma, cuando en el segundo gráfico se compara el salario de un docente de secundaria con cargo de 30 horas, el salario relativo en Uruguay se ubica en línea con el promedio de la OCDE, aunque está bastante por debajo de países más cercanos a Uruguay como Chile, Brasil y México.
Sobre las prioridades de futuros aumentos de fondos destinados a salarios docentes
Al comienzo de la nota sostuve que si el diagnóstico del informe del Ineed es correcto, debería revisarse la política salarial actual de aumentos de sueldos generalizados como los acordados en 2015. Si aceptamos la idea de que los docentes con dedicaciones altas tal vez no estén mal remunerados en Uruguay en relación con otras profesiones, pero que lo realmente excepcional es que se les paga solamente por el trabajo que realizan en el aula, entonces una forma de hacer más atractiva la carrera docente pasa por reconocer lo que los docentes ya hacen y expandir aun más el número de horas de trabajo fuera del aula, y que dichas horas transcurran en los centros educativos. De alguna forma, este camino se ha recorrido en parte en los últimos diez años con la expansión de las distintas modalidades de tiempo extendido y con el incremento de las horas de coordinación en secundaria. Sin embargo, aumentar la remuneración al trabajo docente fuera del aula y en los centros es un camino caro: las modalidades de tiempo extendido requieren no sólo más horas docentes, sino también cuantiosas inversiones en infraestructura y en cargos no docentes. Tender hacia el 6% del PIB para la educación es una promesa pendiente, pero la discusión está abierta en cuanto a cómo deberían asignarse esos fondos. Reforzar el atractivo de la carrera docente es imprescindible, y remunerar más horas de tareas fuera del aula y en los centros es una opción atractiva porque mejora la remuneración de la profesión, mejora las condiciones de trabajo al dar mayor tiempo para tareas de formación, planificación, etcétera, y potencia el reconocimiento social de la profesión al explicitar una enorme cantidad de trabajo que los docentes realizan (alrededor de diez horas semanales) pero que hasta hoy permanece en buena medida invisibilizada.
Por otra parte, si ese fuera el camino correcto, es necesario empezar a recorrerlo cuanto antes y cambiar los énfasis de la política salarial. De continuar los aumentos generalizados como los que se darán en 2016 y 2017, en el futuro será cada vez más caro (y, por tanto, más difícil, si no imposible) avanzar en las modalidades de tiempo extendido y de mayor dedicación horaria de los docentes en los centros educativos. Cambiar el énfasis de los aumentos generalizados al aumento del número de horas remuneradas reconociendo y ampliando el trabajo fuera del aula y en los centros parece un camino atractivo para mejorar tanto las remuneraciones como el reconocimiento social de la profesión docente, cuestiones clave para terminar con la escasez de docentes y avanzar hacia un nuevo tipo de centros educativos con alta dedicación de docentes, algo que muchos actores sitúan como una de las claves del cambio educativo que Uruguay necesita.
Una versión previa de esta columna fue publicada en el blog Razones y personas.