Hace tiempo ya que una palabra sobrevuela las discusiones de diferentes proyectos de inversión pública: el “financiamiento”. En más de una ocasión, y sobre todo en esta época de menor crecimiento económico, se alegan “problemas de financiamiento” que dificultarían la concreción de inversiones. Lo que resulta llamativo es que estos problemas no necesariamente provocan la detención del proyecto, sino que lo redirigen hacia su concreción mediante modalidades alternativas.
Tres ejemplos permiten ilustrar este fenómeno. En primer lugar, en el primer semestre del año pasado las metas de déficit fiscal del gobierno implicaron la detención del Antel Arena. Varias voces se alzaron en contra de la paralización del proyecto, por lo que diferentes actores comenzaron a trabajar para viabilizar su concreción. De esta forma, comenzaron a verse titulares de prensa que planteaban “la comisión que estudia cómo financiar el Antel Arena entregará al presidente Tabaré Vázquez un documento con tres alternativas” (El País, 21/7/2015), “Antel Arena: comisión entregará informe para su financiamiento” (CX30, 23/7/2015), “Gobierno evalúa alternativas para financiar Antel Arena” (Radio Rural, 16/7/2015). De esta forma, parecería que el problema que inviabilizaría el Antel Arena era un problema de “financiamiento”, y a partir de estas consideraciones se planteó la realización de un fideicomiso para la concreción del proyecto.
Un segundo ejemplo es la construcción de la línea de transmisión en alta tensión Tacuarembó-Melo. Esta línea será construida bajo la modalidad de leasing *operativo, una modalidad alternativa de “financiamiento” que se utilizó para concretarla. Este proyecto en particular tiene dos elementos que resultan destacables. En primer lugar, una primera versión del proyecto, concebido como obra pública tradicional, ya tenía financiamiento aprobado por parte de dos entidades financieras, y este financiamiento fue descartado. En segundo lugar, esta sería la primera línea de transmisión que no sería propiedad de UTE. Según información publicada por Presidencia el 4/4/2016, las autoridades plantearon que la línea será propiedad de UTE, pero esta afirmación -además de implicar la extraña suposición de que uno alquila algo que es suyo- contradice las condiciones mismas del pliego del *leasing (pueden verse por ejemplo la respuesta número 3 de la Circular 2 y la respuesta número 14 de la Circular 6, en el listado general de licitaciones en la sección Compras del portal de UTE).
Un tercer ejemplo lo constituye la propuesta para reformar el Hospital de Clínicas. Se plantea que el Estado y la Universidad de la República están de acuerdo en que hay que reformarlo, pero “tienen diferencias acerca de cómo se debe financiar esta reestructura” (por ejemplo, en el informe especial de Código país, Canal 12, de junio de este año), en que “dada la situación económica del país y las prioridades en infraestructura, las posibilidades de financiamiento de una obra de este tipo eran por medio de mecanismos de participación público-privada (PPP)” y que [la PPP “es una alternativa de financiamiento”(http://ladiaria.com.uy/AGR5).
Los tres casos implican decisiones de pasar de realizar obra pública tradicional a modalidades alternativas de inversión, ya sea fideicomiso, leasing o PPP. Desde el punto de vista del financiamiento, esencialmente los tres casos implican sustituir un flujo de pagos a futuro a un banco o institución financiera por un flujo de pagos a futuro a otra entidad. En alguno de estos casos la propiedad deja de ser estatal. En la PPP puede alegarse que hay además elementos de mantenimiento y gestión de la infraestructura que la diferencian de la obra pública tradicional, y que también existen transferencias de riesgo, una categoría tan utilizada como oscura, que por momentos parece tener más asidero en la necesidad de justificar un tratamiento diferente desde el punto de vista contable que en su dimensión real.
A riesgo de resultar simplista, en general un problema de financiamiento se da cuando uno no puede conseguir recursos para hacer algo. Problemas de financiamiento tiene mi amigo Alfredo, que por tener ingresos bajos y fluctuantes no consigue un banco que le preste plata como para comprarse una casa. O mi vecina Julia, que ya tiene un nivel de endeudamiento importante en la tarjeta de crédito, por lo que no es conveniente que siga endeudándose. Pero en los ejemplos de inversión pública mencionados anteriormente no parece haber un problema de restricciones para tomar deuda, y si hubiera un problema de nivel de deuda, tampoco se salva con modalidades alternativas, porque lo que se hace simplemente es cambiar un tipo de deuda por otro (así como Julia no solucionaría sus problemas de endeudamiento pidiéndole prestado a un vecino, por más que esa deuda no le aparezca en el recibo de la tarjeta).
Mi impresión -confieso, antes de continuar, que puedo estar sesgado, pues tengo cierta obsesión con este tema- es que el uso que se le da al término “financiamiento” es producto de la forma de registro contable de la inversión pública, que se registra totalmente en el momento que se ejecuta y no repartida a lo largo del tiempo (como en la contabilidad privada), provocando un impacto contable diferente, tanto en el déficit fiscal como en la deuda, que produce un sesgo favorable a las modalidades alternativas de inversión. Es verdad que hay elementos adicionales que permean las discusiones de estos proyectos. En el caso del Antel Arena, qué tan pertinente es que Antel realice un emprendimiento de este tipo; en el caso de la infraestructura de salud y educación mediante PPP, las virtudes que puede tener que un privado se encargue de las funciones de infraestructura y el Estado de la provisión del servicio, o las bondades de la adecuada distribución de riesgos. Pero estos elementos, que son sumamente relevantes e interesantes, son en realidad ajenos al concepto de “financiamiento”.
La propuesta de realizar inversiones por modalidades alternativas puede ser, además de una trampa al solitario, un arma de doble filo. La generación de pasivos contingentes por medio de estos mecanismos genera también endeudamientos que pueden comprometer acciones futuras, siendo estos, además, un fenómeno de creciente interés por parte de los organismos multilaterales de crédito y las calificadoras de riesgo. Si la respuesta al noble propósito de realizar inversiones necesarias es adoptar estas modalidades alternativas de inversión como solución al “problema del financiamiento”, podemos terminar en un peligroso final: un endeudamiento importante -quizá con menos deudas financieras pero con más deudas no financieras-, además de la pérdida de propiedad estatal de sectores claves en la economía.
Una versión previa de esta columna fue publicada en el blog Razones y personas.