No por reiterada hasta el cansancio, la afirmación de que la “reforma del Estado” es una de las grandes cuentas pendientes de las administraciones frenteamplistas deja de ser cierta. Las explicaciones de esta situación serán muy variadas y parciales, pero yo destacaría un par. Por un lado, un error en el formato discursivo con que se presentó el problema (el marco del debate), centrado, sobre todo, en la primera administración de Vázquez -aquella de “la madre de todas las reformas”-, en la cuestión de los recursos humanos de la administración central y su rápida asociación a temas de inamovilidad de los funcionarios públicos, ingreso de nuevos funcionarios, etcétera. Con esta simplificación ha colaborado notoriamente la prensa, a partir del tratamiento que ha dado a estos temas.
Por otro lado, aparece el viejo tema de saber hacia dónde ir. Si no existe una visión política medianamente clara de qué Estado necesita un partido que se encuentra en el gobierno para una mejor promoción de su estrategia de desarrollo social y productivo, difícilmente pueda articular de forma coherente los cambios institucionales. Ante esta indefinición, se corre el riesgo de que se produzca una situación en la que los instrumentos se convierten en los fines de la acción pública. En el caso concreto del Frente Amplio (FA), su heterogeneidad interna, pero sobre todo la escasez de debates verdaderamente públicos y políticos sobre la definición de temas estratégicos, está determinando un recorrido errático en cuestiones asociadas a la construcción y reforma del aparato estatal.
La razón de este “retiro” del tema del ágora puede ser entendible: discutir sobre administración es aburrido, no genera réditos electorales concretos y a corto plazo, y, peor aun, intentar transformar ciertas estructuras históricamente consolidadas puede resultar extremadamente costoso. De hecho, en los lugares donde sí se pueden observar cambios importantes, como en el gobierno electrónico o incluso en la creación de un tercer nivel de gobierno, no existían a priori fuertes intereses defensores del statu quo. Estas razones tendrán validez individual, pero no son excusas desde un punto de vista del interés público, por la sencilla razón de que el aparato estatal eppur si muove. Desde ningún punto de vista puede negarse que el Estado uruguayo ha cambiado mucho en la última década, tanto desde su fisonomía como desde algunas cuestiones vinculadas a su funcionamiento interno y a la forma en que las organizaciones estatales se vinculan con otros actores sociales.
Uno de los aspectos que se destacan entre dichos movimientos es una búsqueda continua por saltear o reducir las estructuras ministeriales tradicionales; por ejemplo, mediante la descentralización de ciertos organismos ejecutores, como en el caso de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) a partir de la reforma de la salud. Pero el punto que me interesa exponer en estas líneas es lo que algunos autores han denominado la “fuga al derecho privado”,(1) y en particular mediante la creación de personas públicas no estatales (PPNE).
Esta no es una figura nueva; de hecho, estamos acostumbrados a convivir con estas entidades. Sin ir más lejos, la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias fue creada en 1925, e incluso el Frigorífico Nacional fue creado en 1928 con esta figura jurídica. Básicamente, las PPNE deben ser creadas por ley y tienen como objetivo el cumplimiento de actividades públicas o de interés público; no obstante, sus empleados no revisten la calidad de funcionarios públicos, su presupuesto es previsto y aprobado por la propia entidad, y, en general, son de administración mixta (representación de actores de gobierno y privados).(2)
Por ende, puede decirse que las PPNE son una versión criolla de las viejas y queridas agencias de toda la vida, con la particularidad -muy uruguaya, por ciertode que, independientemente de la existencia de algún gerente o figura similar, los partidos políticos están metidos en su conducción. Esto las convierte, sin lugar a dudas, en un espacio más para la lucha por cargos y posiciones de poder, pero con el detalle de que su control queda bastante más alejado de la órbita parlamentaria, y la autonomía respecto de los ministerios de referencia no es nada despreciable.
Luego de un recuento bastante minucioso pero no exhaustivo, se puede observar que desde 2005 fueron creadas 15 nuevas PPNE en áreas muy sensibles y prioritarias para la vida social y productiva del país, además de la reformulación de otras PPNE ya existentes, como la Corporación Nacional para el Desarrollo, organismo clave para el éxito de las tan promocionadas PPP (participación público-privada). Sólo para ilustrar: el Parque Científico y Tecnológico de Pando, el Centro Uruguayo de Imagenología Molecular, el Instituto Nacional de Cooperativismo, Uruguay XXI, el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, el Instituto de Regulación y Control del Cannabis. De esta breve selección se destacan, entre otras cosas, la amplitud y la variedad de la agenda de gobierno del FA, me animaría a decir incluso que mayores de lo que muchas veces se percibe.
Ahora bien, ¿por qué se ha convertido esta figura en la respuesta reflejo del FA para asumir nuevas tareas, más allá del éxito relativo de alguna de ellas? Ensayando alternativas para comprender el fenómeno, diría que, por un lado, esto puede ser leído como una renuncia implícita a “hacer temblar las raíces de los árboles” del Estado uruguayo. Llegando casi a la mitad de la tercera legislatura frenteamplista, el núcleo duro de la administración central uruguaya permanece muy parecido al de una década atrás, más allá de algún plan piloto perdido. Al menos públicamente, no se percibe interés en correr con los costos político-electorales de realizar reformas con un final incierto y sin ganancias en el corto plazo.
Pero lo dicho anteriormente no termina de explicar por qué la opción alternativa es la creación de PPNE. Y acá aparece la idea del título de esta nota: rompiendo con uno de los clivajes clásicos de la distinción entre izquierda y derecha, el FA viene abrazando cada vez más -de forma sutil, la mayoría de las veces- la idea de que la gestión privada, al final de cuentas, es más eficiente que la pública (a pesar de que no exista evidencia empírica de ninguna parte del mundo que demuestre esta afirmación). Y que si bien todos llevamos al Estado en el corazón, para hacer negocios o brindar bienes y servicios es mejor funcionar con lógica de mercado que profesionalizar el sector público.
De esta forma, se puede estar produciendo lo que la literatura denomina “cambio institucional por capas”, (3) donde, al tiempo que no se modifican sustantivamente las reglas existentes como forma de evitar bloqueos, se van creando nuevos arreglos “adosados” a esta estructura, pudiéndose modificar en el mediano plazo la lógica de acción. En definitiva, si bien puede no existir una lógica explícita por avanzar en este sentido, el hiperpragmatismo con el objetivo de poder hacer las cosas puede estar plantando la semilla de consecuencias no deseadas, como, por ejemplo, la reafirmación de sentidos comunes tendientes a la necesidad de privatizar la gestión de “lo público”, en el entendido de que un empresario exitoso será, por transitiva, un buen gestor público.
La pregunta que queda, observando que esta lógica avanza incluso dentro del FA, es: y ahora, ¿quién podrá defendernos?
Notas: (1). Ramos, C y Milanesi, A (2016). “¿Un neoweberianismo imperfecto? Descifrando el modelo de gestión pública en el Uruguay durante los gobiernos del Frente Amplio”, en Gustavo Blutman y Horacio Cao (Eds), Estado y administración pública: paradojas en América Latina, Universidad de Buenos Aires; 248-279.
(2). Ruocco, G (2014). “Personas públicas no estatales: ¿crisis o ductilidad de la categoría?”, Revista de la Facultad de Derecho, 30.
(3). Mahoney, J y Thelen, K (2010). Explaining Institutional Change. Ambiguity, Agency and Power, Cambridge University Press, Cambridge.
Una versión previa de esta nota fue publicada en Razones y personas.