La primera causa que debemos anotar es de naturaleza institucional: refiere al gobierno educativo. Uruguay presenta un sistema atípico, con autonomía relativa del poder político, en el que el Ministerio de Educación y Cultura no pincha ni corta. Yo prefiero un sistema que responda al ministerio, pero dejemos eso de lado por el momento y mantengamos el principio de autonomía. El problema tampoco es, a mi juicio, la representación docente. El problema es que no existe una autoridad central de ningún tipo, ya que el Consejo Directivo Central (Codicen) de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) tampoco manda sobre los consejos desconcentrados, que por ello se llaman así. Pero, una vez que llegamos a los desconcentrados, la autonomía se termina: los centros casi no poseen margen de acción propio (no gestionan parte importante de los recursos, no pueden generar proyectos pedagógicos que innoven sobre los contenidos prescriptivos y las grillas uniformes de carga horaria por asignatura, no contratan ni despiden personal no docente y docente, y enfrentan serios problemas para hacer cambios menores o mantenimiento autónomo de infraestructura).
Por lo tanto, tenemos un ministerio que no ejerce autoridad sobre la educación, un Codicen que apenas logra cierta coordinación y que es además un cuerpo colectivo con representación docente, y, luego, cuatro consejos que operan en forma desconcentrada, pero centralizada sobre sus centros educativos. Es lo peor de tres mundos: divorcio de la polis del tema educativo; feudalización funcional, que quiebra la continuidad educativa del estudiante; y centralismo, que inhibe la creación de comunidad e innovación educativa a nivel de los centros.
Pero además, inhibe cualquier planificación racional, a mediano y largo plazo, de los usos de los recursos, suprime la posibilidad de consistencia en los sistemas de evaluación de aula entre subsistemas, y debilita la parte que sí debe ser fortalecida a nivel central: un marco curricular común, una gestión y planificación presupuestal integrada, un sistema de información integrado y un sistema de evaluación estandarizado nacional.
Sabemos que las cohortes más jóvenes serán cada vez más pequeñas, pero coordinar a largo plazo el ajuste presupuestal que ello implica requiere un Codicen que defina el presupuesto general, no un Codicen que solicite a los desconcentrados que le eleven la lista de reyes para luego ver cómo negociar con cada subsistema qué va y qué no.
Tenemos una enseñanza primaria que empieza a aplicar -a mi juicio, con acierto- políticas alternativas a la repetición, pero una educación media que en esos mismos años lleva la repetición del 23% a casi 30% en primero de liceo. El efecto de estas descoordinaciones sobre la capacidad de ajustar las capacidades edilicias a las necesidades es catastrófico.
Tenemos sistemas de información docente, estudiantil, y de calidad y necesidades edilicias, que no están integrados. Su efecto sobre la capacidad de garantizar acceso, de asignar recursos humanos y presupuestales en forma eficiente y de garantizar el seguimiento personalizado de nuestros estudiantes al aprendizaje es también negativo.
Tenemos una gestión presupuestal descoordinada y un equipo presupuestal en el Codicen que hasta hace tres años sostenía en forma heroica Héctor Bouzón, junto con un equipo minúsculo que acometía la tarea de administrar el presupuesto de la institución más grande del país en recursos humanos y presencia territorial.
Por otra parte, el centralismo respecto de los centros hace que la sobrecarga de las autoridades, tanto del Codicen como de los desconcentrados, sea gigantesca, ya que hasta los cambios más nimios requieren ser aprobados por los diferentes colegiados. He visto a varios presidentes del Codicen y directores de los consejos desconcentrados quedarse hasta altísimas horas de la noche firmando una montaña de aprobaciones, permisos, habilitaciones administrativas, licencias y cualquier cosa que se les pueda ocurrir. El resto del tiempo deben estar gestionando conflictos, negociando con los sindicatos, atendiendo emergencias o en interminables reuniones colectivas. La capacidad de dotar de una mirada estratégica al sistema y conducirlo es casi humanamente imposible. A ello hay que sumarle las tareas de coordinación en innumerables comisiones e instituciones que, cual muñecas rusas, están superpuestas, y tienen autoridad compartida.
Estos problemas de gobernanza y gestión explican parte de otro problema central, aunque no lo explican por completo. El diseño curricular de nuestro “sistema” educativo es fragmentado, poco claro, repite contenidos en diferentes grados, sin especificar en qué se espera que exista una diferencia, es contenidista (no por brindar contenidos, sino porque estos no persiguen la creación de capacidades ulteriores), muy extenso y muy poco profundo. Por otra parte, con excepción de la enseñanza del inglés, no maneja perfiles de logro claramente establecidos y operacionalizables en actividades concretas que indiquen qué se espera que los niños y jóvenes puedan desarrollar. Las asignaturas en la enseñanza media se encuentran desconectadas de sí mismas grado a grado y con sus primas hermanas o compañeras de área. Algunos programas de asignaturas han avanzado más que otros en atacar estas debilidades, pero el panorama general es bastante desolador.
El niño, el adolescente y el joven no entiende el porqué y el para qué de lo que se le enseña, tiende a memorizar para cumplir con los modelos de evaluación de alta intensidad pero baja productividad; y el docente muchas veces tampoco tiene claro qué vino antes y qué vendrá después, de tal manera de ser un adecuado nexo entre el pasado del niño y su futuro en las trayectorias de aprendizajes. Invito a cualquier lector interesado a ingresar en la página de Eduy21, donde se puede ver ejemplos de modelos curriculares diversos de otras partes del mundo. Todo ello tiende a definirse por grandes áreas y pretensiones de logro en esas grandes áreas primero, luego con una bastante detallada operacionalización de qué es lo que se espera en cada dimensión a lo largo del paso escolar. Luego -sólo luego- se estructuran los contenidos por asignatura o áreas. Y nunca se hace un documento por grado y/o en cada subsistema; se hace para toda la trayectoria del niño/ adolescente/joven. Por ejemplo, existe el área de alfabetización e idiomas, con parámetros de logro en materia de comunicación oral, lectura, escritura, comprensión, argumentación, etcétera.
También se señalan los logros esperables en la relación del niño con dicha área de conocimiento y capacidades: placer, interés, rutinas incorporadas. Pero los documentos que plasman esto y luego los contenidos y estrategias concretas se denominan, por ejemplo, “Desde el kinder al grado 12: oralidad, lectura, escritura y cultura”. No existe un currículo de primaria y luego 12 tablas de contenidos por cada asignatura en la educación media. Les sugiero que entren a la página web de la ANEP y busquen los documentos curriculares. Encontrarán, sí, un currículum de primaria, demasiado extenso y poco profundo, contenidista y repetitivo, pero que esta administración de primaria, con coraje, está buscando cambiar. Pero en educación media no encontrarán ningún “currículum o marco curricular”; lo que existen son tablas de contenidos por grados de cada asignatura, ni siquiera una tabla de contenidos para todos los grados con especificaciones de progresión. No encontrarán, como sí lo harían en los modelos de otros países, progresiones operacionalizables de qué se espera de los estudiantes en su trayectoria, ni manuales o apoyos para los docentes sobre cómo lograr esas metas, ni parámetros sobre cómo evaluar y asignar valor al desempeño concreto de los estudiantes. Encontrarán, sí, listas interminables de contenidos, regulaciones infinitas de pase de grado, y grillas rígidas de asignaturas y horarios para diferentes ofertas fragmentadas.
Saliendo de lo curricular, existen problemas básicos de gestión y reglas. Cuando miramos el funcionamiento del sistema en un nivel más micro y con algunos indicadores concretos, especialmente en la educación media, podemos identificar elementos que también ayudan a explicar los magros resultados que presenté en la columna anterior.
El primer dato a considerar es cómo distribuimos nuestro gasto y nuestros recursos humanos en la educación media, y las razones de por qué esto ocurre de la forma en que ocurre. Los liceos de la costa de Montevideo en el ciclo básico, los bachilleratos y los liceos 1 de las capitales departamentales tienen entre 60% y 80% de docentes efectivos entre los grados 4 y 7. En las zonas periféricas de Montevideo, entre 50% y 60% de los docentes son interinos y de grados menores. La calidad y el compromiso docente puede ser similar; no es esa la discusión. Lo que sí es claro es que gastamos más por alumno en las zonas de ingresos medios y altos que en las zonas más vulnerables, y que eso implica salarios diferenciales de los docentes con dicho sesgo sistemático. También generamos mayor rotación en los centros de las zonas más vulnerables y limitamos más las posibilidades de radicarse con todas las horas en un mismo centro en las zonas más vulnerables. Esto se debe a la forma en que seleccionamos horas en el sistema. El segundo dato es que en la educación media se dicta un total aproximado de 300.000 horas. En 1998, las faltas o ausencia de docentes designados representaban una pérdida de 10.000 horas, cifra que en 2008 subió a 50.000. No tengo los datos actuales, pero me gustaría conocerlos.
Las causas profundas de la crisis se encuentran no sólo en estas evidencias y argumentos.
Una clave la señala correctamente Antonio Romano cuando argumenta que no es con cambio de planes que se va a modificar una cultura institucional de un subsistema que fue creado para seleccionar a los “mejores” candidatos a la universidad. Entiendo que él comparte que tal es la cultura institucional que heredamos en la educación media y que no hemos logrado transformar. Allí se encuentra el corazón de la crisis. Un país que no ha logrado, en casi 40 años, plasmar un rumbo claro de universalización de la educación media en cobertura y egreso. Gabriel Quirici presenta en dos pinceladas una perfecta explicación histórica del problema, señalando la debilidad histórica de nuestra educación media, los fuertes embates del autoritarismo y la falta de preparación profesional y presupuestal -podría agregarse edilicia- para lidiar con tales contingentes de nuevos estudiantes y con un mandato de universalización. Pero también es cierto, y él lo señala correctamente, que hemos hecho un importante esfuerzo presupuestal, pero el diseño de las políticas educativas continúa limitando los logros. ¿Cuáles son las propuestas que nos pueden permitir salir de este impasse? A ellas dedicaré mi próxima columna, en el entendido de que aun yo tengo dudas sobre su viabilidad, pertinencia y adecuación, pero que solamente poniendo las mismas sobre blanco y negro es posible avanzar en la solución.
- Es la continuación de la columna de Filgueira titulada “Los debates necesarios”, en la que abordó el debate sobre el diagnóstico de crisis de la educación y la existencia o no de propuestas para su superación.