Uno de los conceptos más complejos de la fe cristiana, pero a la vez fundamento de esta, es la doctrina de la Santísima Trinidad. Esta doctrina permitió incorporar el cristianismo como religión del Imperio Romano, ya que validaba la adoración a Jesucristo. La Santísima Trinidad consiste en aceptar la idea de que Dios es uno y tres al mismo tiempo: Dios es Dios, y a la vez es el Padre, el Hijo y el Espíritu Santo.
¿A qué viene esta introducción religiosa? ¿Este no era un artículo sobre las empresas públicas? El punto es que este concepto religioso (perdón, Batlle) es muy interesante para conceptualizar a las empresas públicas en Uruguay, ya que también son una y tres al mismo tiempo: son empresas públicas, y a la vez son empresas comerciales, instrumentos de política macroeconómica y agentes de desarrollo. El problema es que la conjunción de estas funciones genera resultados extraños, en la medida en que se las intenta evaluar con el primer concepto, se las utiliza de acuerdo con el segundo y se las defiende siguiendo al tercero. Amén.
En primer lugar, existe una tensión entre la visión comercial y el uso como instrumento de política macroeconómica. Esta tensión se visualiza en la discusión de cada cambio tarifario, cuando se contrastan las visiones particulares de las empresas y la visión global del Ministerio de Economía y Finanzas. Pero también se detecta en las debilidades de los estudios que intentan examinar la eficiencia de las empresas públicas por medio, exclusivamente, de sus resultados económicos, sobre todo en contextos en los que sus principales variables pueden responder a objetivos no comerciales. Si los resultados de la empresa empeoran porque las tarifas se ajustan con el objetivo de abatir la inflación, ¿se puede concluir que su gestión ha empeorado? Si los resultados mejoran porque las tarifas se ajustan teniendo en cuenta el déficit fiscal, ¿se puede decir que su gestión ha mejorado?
También existe una tensión entre la concepción de empresa comercial y la de agente de desarrollo. Por poner un ejemplo, el desarrollo de la electrificación rural es una política desarrollada por UTE que ha permitido a Uruguay ser uno de los países con mayores tasas de electrificación. Esta política, que tiene importantes justificaciones desde el punto de vista del desarrollo económico y social del país, no tiene una justificación comercial, implica pérdidas, y la decisión de impulsarla tiene asidero en la concepción de la empresa pública como agente de desarrollo.
Un ejemplo interesante de convivencia de las tres dimensiones es el caso de ANCAP. La empresa tuvo que ser recapitalizada a principios de 2016, y si uno analiza la discusión parlamentaria, tanto en sala como en la comisión investigadora, encuentra tres relatos paralelos. ¿La empresa tuvo que ser recapitalizada porque fracasó su gestión comercial? ¿Fue un sacrificio necesario en el marco de una política de desarrollo nacional? ¿Fue por culpa de decisiones de política macroeconómica, ajenas a la empresa? La posibilidad de que efectivamente convivan tres relatos resulta un poco frustrante, dificulta la realización de diagnósticos y genera como respuesta la voluntad de romper la Santísima Trinidad y decantarse por convertir a las empresas públicas en empresas exclusivamente comerciales. Pero... ¿es esta la solución más apropiada?
Nuevas religiones: el gobierno corporativo
El cristianismo tuvo, a lo largo de su historia, cambios de visiones y discusiones que desembocaron en diferentes ramas, como el anglicanismo, el protestantismo y el calvinismo. Cada una de ellas tenía detrás diferentes grupos de poder y se centraba en algún aspecto teológico o reglamentario particular: la Biblia como única fuente, la posibilidad de los pastores de contraer matrimonio, la cantidad de sacramentos, la autoridad de Dios.
En el marco de las empresas públicas, una nueva corriente viene cobrando fuerza: la agenda del gobierno corporativo. Esta corriente centra su análisis en el gobierno de las empresas (“gobernanza” es el anglicismo de moda), y la definición técnica sería: el conjunto de principios y normas que regulan el diseño, la integración y el funcionamiento de los órganos de gobierno de la empresa. Más allá de esta definición, los documentos que desarrollan este concepto incorporan elementos que trascienden la mera dimensión administrativa. El documento de cabecera sobre gobierno corporativo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos es elaborado por el Grupo de Trabajo sobre Privatización y Gobierno Corporativo de Activos Públicos, y plantea que “el buen gobierno corporativo de las empresas públicas constituye un importante requisito previo para llevar a cabo una privatización efectiva desde el punto de vista económico”. En un documento elaborado por el Banco Mundial, titulado con el aséptico nombre de “Gobierno corporativo en empresas estatales. Un conjunto de herramientas” –material que fuera repartido en las jornadas sobre gobierno corporativo organizadas por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto el año pasado–, se encuentran frases como “las reformas del gobierno corporativo deberían estar acompañadas de otras reformas, tales como la reestructuración y privatización de las empresas estatales”.
Sin embargo, más allá de la génesis del concepto, hay propuestas que se enmarcan en el discurso del gobierno corporativo que resultan interesantes y no están necesariamente atadas a una agenda privatizadora. Por nombrar algunas: la identificación del papel del accionista en una unidad centralizada; las mejoras en la contabilidad de las empresas públicas para diferenciar diferentes tipos de costos; los cambios en la contabilidad del déficit fiscal de forma de evitar el sesgo anti inversión pública; el desfasaje entre los ciclos de los directorios de las empresas públicas y los ciclos electorales; la profesionalización de los directorios; la no presencia de los ministerios en los directorios de las empresas; la separación clara de las funciones regulatorias y las funciones de propiedad.
La principal preocupación del gobierno corporativo es la vieja y querida discusión sobre la eficiencia del sector público. Más allá de cada una de las propuestas puntuales, en su retórica subyace una definición global implícita: concebir a las empresas públicas como empresas comerciales. Es decir, escoge como preferida y absoluta sólo una faceta de la Santísima Trinidad. Tomar partido por esta definición no es algo menor, sobre todo en Uruguay; es, en realidad, una definición previa, y más profunda, a la discusión sobre gobierno corporativo, que refiere a cuál debe ser el rol de las empresas públicas.
La importancia del tamaño de Dios
Cuentan que un periodista ateo le preguntó a la madre Teresa de Calcuta si Dios es grande o pequeño, a lo que la futura santa respondió: “Dios es tan pequeño que cabe dentro de mi corazón, y tan grande que no cabe en tu cabeza”. De esta forma, la madre Teresa se salteaba con gran elegancia el problema del tamaño de Dios.
Sin embargo, la opción de eludir el problema del tamaño no resulta válido cuando hablamos de empresas públicas. La retórica del gobierno corporativo relaciona los problemas de eficiencia con la ausencia de una unidad que ejerza la propiedad de la empresa, y para corregir este problema plantea la creación de una unidad centralizada que se encargue de esta dimensión: un holding de empresas públicas. El ejemplo estrella que se suele citar es el caso de Chile, donde el Sistema de Empresas Públicas (SEP) representa los intereses del Estado en las empresas públicas y aconseja sobre la designación y la remoción de los integrantes de los directorios. Tomando este ejemplo, se plantea crear una unidad similar en Uruguay, y se menciona como empresas objeto del control de dicha unidad a Antel, a UTE y a ANCAP.
Sin embargo, si bien es verdad que el SEP chileno supervisa el funcionamiento de más de 20 empresas estatales en Chile, también es verdad que Codelco (Corporación Nacional del Cobre de Chile), su principal empresa estatal –que representa la mitad de las exportaciones chilenas y 15% de la recaudación tributaria total–, no es controlada por este organismo. Tampoco están en el SEP la ENAP (la ANCAP chilena) ni Banco Estado (el Banco República chileno).
La experiencia chilena nos enseña las virtudes asociadas con crear un holding de empresas públicas, pero también nos muestra que ellos no han incluido a las grandes empresas en este esquema. El trasfondo de esta decisión radica en una de las leyes de la dialéctica: diferencias cuantitativas generan saltos cualitativos. El salto cualitativo, en el caso de las empresas públicas, es la diferencia entre una empresa pequeña cuyas decisiones tienen impactos marginales en la economía y una empresa grande que puede influir de forma significativa en las grandes variables macroeconómicas. Plantear una perspectiva exclusivamente comercial es relativamente sencillo para las primeras, pero no para las segundas, cuyo impacto no es una cuestión de opinión, sino un dato de la realidad: en el caso de Uruguay, en la inflación –al punto de que se elaboran indicadores específicos que excluyen a las tarifas–, el déficit fiscal –el Ministerio de Economía y Finanzas propone disminuir un punto porcentual de déficit fiscal a partir de las empresas públicas– y la inversión –un cuarto de la inversión de la economía es del sector público, del cual la mitad correspondió a las empresas públicas–.
La lección del Concilio de Constantinopla
El Concilio de Constantinopla ratificó oficialmente, en el año 381, la doctrina de la Santísima Trinidad, luego de siglos de discusiones teológicas. Esta visión permitió que conviviera la adoración al Padre, al Hijo y al Espíritu Santo, todas en el mismo nivel de jerarquía, dándole fortaleza y unidad a la iglesia católica. El arrianismo, que negaba la divinidad de Jesucristo, y la doctrina de Macedonio de Constantinopla, que negaba la divinidad del Espíritu Santo, fueron condenados como heréticos.
La solución que aparece implícita en el paquete de medidas del gobierno corporativo es cercenar las pretensiones de utilizar a las empresas públicas como agentes de desarrollo o instrumentos de política macroeconómica. Sin ánimo de asumir definiciones autoritarias ni de declarar hereje a nadie, sería prudente tomar nota del Concilio de Constantinopla, reconocer la existencia de las tres dimensiones de las empresas públicas y, en lugar de intentar negar dos de ellas, enfocar los esfuerzos en aprender a administrar las tensiones que esta trinidad genera.
Aprender a administrar las tensiones resulta no sólo conveniente, sino necesario, porque estas aparecen incluso sin que uno se lo proponga o se dé cuenta. Por ejemplo, desde el ámbito técnico-académico se suele cargar las tintas sobre el sistema político al plantearse que desde un lugar más “técnico” se entiende la necesidad de que las empresas públicas se conduzcan de forma comercial, pero luego en los cargos de conducción los políticos caen en la tentación de utilizarlas como instrumentos de política macroeconómica. Sin embargo, también es frecuente ver, entre los propios técnicos y analistas, argumentos que responden a las diferentes dimensiones según la preocupación del momento: en el programa de la mañana, cuando el tema es la eficiencia de las empresas públicas, aparece la visión comercial y la necesidad de buenos resultados económicos; en el informativo de la tarde, cuando se habla de inflación, de déficit fiscal o del rol contracíclico de las políticas de inversión del Estado, los mismos analistas solicitan a las empresas públicas acciones que las enmarcan como instrumentos de política macroeconómica.
La idea de lograr un equilibrio entre las tres dimensiones no sólo es recomendable para los partidarios de una visión exclusivamente comercial, sino también para aquellos que se inclinan por concebir a las empresas públicas como agentes de desarrollo. Es más, estos últimos deberían ser los primeros en apostar por una visión integral. No son pocos los casos en que, luego de una etapa de primacía de la visión de desarrollo, acompañada de un deterioro de los aspectos comerciales, se llega a un escenario de debilidad empresarial tal que se hace imposible continuar por ese sendero. La historia nos demuestra que una visión desarrollista estrecha, ajena a las otras dimensiones, puede terminar generando las condiciones de su propia destrucción, cavando su propia tumba bajo el canto del desarrollo.
Al césar lo que es del césar, y a Dios lo que es de Dios
Tras su entrada en Jerusalén, durante sus debates con los principales sacerdotes, Jesucristo eludió una trampa que le tendieron algunos de los fariseos y herodianos, quienes lo interrogaron acerca del pago de los tributos al césar. Jesús les respondió sentenciando: “Al césar lo que es del césar, y a Dios lo que es de Dios”. Este pasaje de la Biblia es frecuentemente utilizado como enseñanza de lo adecuado que resulta separar los temas terrenales de los espirituales.
Un mecanismo similar para mejorar la administración de las tensiones de la Santísima Trinidad de las empresas públicas –que también se recoge en algunos documentos de gobierno corporativo, vale decirlo– es profundizar en la contabilización separada de las diferentes acciones, de forma de poder evaluar con mayor claridad cada una de las dimensiones. Avanzar en la explicitación de paramétricas y subsidios cruzados permitiría separar la paja del trigo, asignando costos y resultados que responden a diferentes facetas de una misma empresa.
Volvamos a ejemplificar. En un momento de la discusión sobre los resultados deficitarios de ANCAP, surgió la hipótesis de que la pérdida de 120 millones de dólares en 2014 se debía al subsidio al boleto –que muestra la mezcla entre un resultado comercial y un objetivo de desarrollo–. Esta hipótesis pudo ser rápidamente descartada, ya que en este caso sí existe un subsidio claro y explícito que se presenta de forma contable, que no afecta el resultado de ANCAP, puesto que este actúa solamente como agente de retención, y que permite diferenciar las diferentes facetas de la Santísima Trinidad.
La discusión sobre gobierno corporativo presenta varias propuestas, muchas de ellas beneficiosas e interesantes para mejorar la eficiencia de las empresas públicas. Sin embargo, importaciones acríticas de esta corriente pueden resultar contraproducentes. La concepción de las empresas públicas como meras empresas comerciales no es un buen punto de partida para elaborar diagnósticos o recomendaciones, ni un buen punto de llegada para trazarse objetivos, sobre todo en las empresas grandes, dada la importancia que tienen en la economía de un país como Uruguay. Asumir la Santísima Trinidad de las empresas públicas como una potencia, no un problema, e intentar mejorar la administración de las tensiones que esto genera resulta central en la discusión actual sobre las empresas públicas uruguayas.