Algunos desafíos para las políticas redistributivas

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En la discusión pública actual, muchas veces se hace referencia a la desigualdad y a la pobreza de ingresos como si fuesen preocupaciones del pasado, o problemas resueltos que deben quedar atrás para dar paso a otros temas. Desde esa perspectiva, algunas políticas redistributivas, y, en particular, los programas de transferencias no contributivas, deberían ser transitorias. Así, las mejoras futuras en el ingreso serían la consecuencia casi exclusiva de la expansión de los empleos de calidad y el aumento de los salarios.

Desde 2013, y luego de un período de fuerte caída, la desigualdad personal de ingresos no ha tenido grandes cambios, y las disparidades y privaciones multidimensionales se han reducido muy lentamente. Esta situación no es específica de Uruguay, sino que se verifica en muchos países de la región. Si bien el tema ha sido objeto de controversia, varios trabajos advertían desde hacía tiempo que el ciclo de reducción de la desigualdad y la pobreza podría terminarse una vez que se desacelerara el boom de los commodities, principal motor del aumento del empleo de baja calificación.(1)

Los análisis disponibles sugieren que, para mantener, profundizar y expandir los logros, se requiere una nueva generación de políticas redistributivas amplias y ambiciosas que actúen en forma articulada. Algo así como un conjunto de reformas contenidas en un segundo Plan de Equidad. Sin embargo, en un contexto de menor crecimiento económico, esta discusión necesariamente generará mayores oposiciones y una fuerte confrontación de intereses.

La evolución de los últimos años

Como se sabe, en la última década, la incidencia de la pobreza de ingresos ha disminuido sustancialmente, al tiempo que las distancias de ingresos entre hogares se redujeron fuertemente, aun cuando siguen siendo elevadas. Además, aunque su peso sigue siendo menor que el observado en los países desarrollados, la masa de remuneraciones laborales ha recuperado participación en el valor agregado de la economía, si bien se ubica en niveles muy similares a los de 1998. Este aumento constituye una diferencia importante con respecto a la mayoría de los países de la región, donde las mejoras distributivas no se correspondieron con el crecimiento de la participación de la masa salarial (Abeles et al., 2015).(2) A nivel internacional, el futuro no parece muy alentador, pues se verifica una creciente caída de su participación, atribuible al cambio tecnológico, a la liberalización comercial y laboral, y al predominio del sector financiero.(3)

Los cambios mencionados se produjeron en un contexto de fuerte crecimiento económico, que posibilitó el aumento del empleo y la formalización. Al mismo tiempo se implementó un amplio conjunto de políticas redistributivas, entre las que se destacan la revalorización del salario mínimo y la restauración de la negociación salarial tripartita (Consejos de Salarios), la reimplantación del Impuesto a las Rentas de las Personas Físicas (IRPF) y la sustancial ampliación del sistema de transferencias no contributivas, primero con el Plan de Emergencia y, desde 2008, con la creación de Asignaciones Familiares-Plan de Equidad.

Muchos trabajos han documentado que todas estas medidas contribuyeron a la mejora de las condiciones de vida y a la reducción de las disparidades preexistentes y agudizadas por la crisis. El IRPF y los Consejos de Salarios actuaron sobre los estratos medios y altos, en tanto los Consejos de Salarios, los salarios mínimos y las transferencias no contributivas lo hicieron sobre los medios y bajos. Las transferencias no contributivas y la imposición a la renta estarían explicando unos 4 puntos del descenso del índice de Gini.

Estas medidas contribuyeron, también, a la rápida reducción de la pobreza. Muchas veces parece olvidarse que las reducciones de la pobreza tienen pronto un límite si no se acompañan de redistribución de ingresos.

Sin embargo, las mejoras antes mencionadas no necesariamente se trasladaron con igual magnitud a otras dimensiones del bienestar, como, por ejemplo, la salud (más allá de las sustanciales mejoras en el acceso derivadas de la instauración del Fondo Nacional de Salud, Fonasa), educación, acceso a la vivienda, participación en la vida social, o la distribución de la población por niveles socioeconómicos en el territorio. Esto obedece tanto a que se trata de dimensiones más lentas de cambiar, como a que requieren un conjunto mucho más amplio de intervenciones para hacerse efectivas, así como mayores recursos y fuertes coordinaciones entre quienes las llevan adelante. Recuérdese que el presupuesto de las transferencias no contributivas representa menos de 1% del Producto Interno Bruto.

Por último, la persistencia en posiciones bajas y altas, tanto en términos de ingreso como de indicadores multidimensionales, es muy elevada: 60% en el quintil bajo y 70% en el más alto.(4) Una cosa es que las distancias se achiquen, o que los ingresos pasen cierto umbral, y otra es que las personas se reordenen.

Perspectivas

Pensar un conjunto de medidas coherentes que logre reducciones sustanciales en la desigualdad requiere lograr, al menos, algunos acuerdos mínimos sobre justicia distributiva y sobre los fines que se persiguen como sociedad (sobre los que habrá fuertes disensos), y derivar de allí un conjunto de dimensiones relevantes a enfrentar. Ello permitiría problematizar y prevenir que los períodos de crecimiento potencien e impulsen el consumo emulativo, como han advertido Aníbal Pinto y Robert Frank, y, en el caso uruguayo, Alicia Melgar y Suzana Prates, hace varias décadas.

En relación con los ingresos, un primer aspecto radica en transformar la perspectiva actual y pensar las transferencias no contributivas y los impuestos como parte de una misma política redistributiva. Ello requiere, por ejemplo, apreciar el impacto distributivo conjunto de las transferencias a hogares con niños junto al IRPF, y, en particular, las deducciones por hijo.(5)

La experiencia de los países desarrollados muestra que la imposición a la renta tiene un potencial redistributivo considerablemente mayor que el que opera actualmente en Uruguay. Algunos ejercicios de simulación muy preliminares, realizados en base a la estructura del impuesto a la renta de España escalado a Uruguay (que tampoco es de los más progresivos), muestran que podría pasar de reducir 2 puntos del índice de Gini a 4 o 5. Sin embargo, ello requiere revisar el mínimo no imponible para ensanchar la base tributaria (véase la nota de Gonzalo Salas en la diaria del 2/4/2018), las tasas máximas, la acumulación de ingresos en los hogares, el sistema de exoneraciones y las formas de tributación de las rentas del capital.(6) Como se sabe, las rentas del capital, y muy especialmente las utilidades empresariales (Burdin et al., 2015), están concentradas en los estratos muy altos (1% y fractiles superiores).

Dos temas relevantes aquí refieren a la rediscusión de la dualidad del impuesto y las disparidades de tipos impositivos dentro de las rentas del capital. Es claro que la dualidad es un tema complejo, dado que obedece a la competencia internacional por capitales. Estas dificultades llevan a que Thomas Piketty haga referencia, en sus propuestas redistributivas, a la importancia de que la imposición al capital se lleve a cabo en el marco de acuerdos internacionales. Sin embargo, no todos los países tienen una separación tan extrema en el tratamiento del capital y del trabajo como Uruguay.

Con respecto a las tasas diferenciadas dentro de las rentas del capital, recuérdese que el IRPF grava el retiro de utilidades empresariales al 7%, mientras que los alquileres e intereses bancarios enfrentan tasas de 12%. La reforma introducida en 2016 no equiparó estas tasas, lo que mantiene el problema de que los estratos muy altos se benefician de tasas efectivas más bajas que los que se ubican inmediatamente antes que ellos en la distribución. La equiparación de estos tipos impositivos parece un aspecto esencial a resolver. A la vez, la distribución de las rentas del capital depende de la estructura de propiedad de la riqueza. Si se considera que las herencias son la forma preponderante de acceso a la riqueza, y que estas están escasamente gravadas en Uruguay, revisar esta normativa parece un punto central. Por otra parte, en Uruguay y en el resto del mundo la propiedad de la vivienda es la única forma de riqueza extendida entre la población, y por tanto las políticas que trabajan sobre el acceso pueden tener fuertes impactos redistributivos y pueden actuar sobre la segregación residencial.

Con respecto al sistema de transferencias, su transformación requiere considerarlas como parte de los mecanismos redistributivos de la sociedad y reanudar el proceso de unificación de las distintas variedades de Asignaciones Familiares entre el pilar contributivo y el no contributivo, tarea truncada en 2008. Hay también temas de diseño a modificar, fundamentalmente referidos al umbral de ingresos y a posibles incentivos a la informalidad. A la vez, para simplificar los procesos debería unificarse la Tarjeta Uruguay Social en el caso de los hogares con niños. También es necesario problematizar la cobertura de los adultos de 18 a 65 años que no tienen menores a cargo, pues no son elegibles para casi ninguna forma de transferencia no contributiva.

Estos cambios requerirían una fuerte campaña informativa y argumental, para ilustrar los fines de las transferencias y promover la solidaridad social, en contraposición a la creciente estigmatización de quienes perciben beneficios sociales. Pero es necesario partir de lo ya aprendido en el resto del mundo y también en Uruguay: no es con una sola medida estelar que se lograrán cambios sustanciales en las condiciones de vida de la gente. De los resultados de las reformas ya mencionadas, queda claro que se requieren enormes despliegues para lograr resultados relativamente modestos. Tal vez sería necesario lograr acuerdos sobre los niveles de desigualdad a los que se quiere llegar, es decir, la desigualdad que estamos dispuestos a tolerar como sociedad.

Andrea Vigorito es economista, investigadora en temas de desigualdad y pobreza.

(1) Gasparini, L; Galiani, S; Cruces, G y Acosta, P (2011). Educational Upgrading and Returns to Skills in Latin America: Evidence from a Supply-Demand Framework, 1990-2010. 6244. IZA.

(2) Abeles, M; Amarante, V y Vega, D (2014). “Participación del ingreso laboral en el ingreso total en América Latina, 1990-2010”, Revista de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

(3) Stockhammer, E (2013). “Why have wage shares fallen? A panel analysis of the determinants of functional income distribution, Conditions of Work and Employment Series”, 35, Organización Internacional del Trabajo.

(4) Burdín, G; De Rosa, M y Vigorito, A (2015). Sectores de altos ingresos en Uruguay: -participación relativa y patrones de movilidad, dt-03-15, Instituto de Economía. Failache, E; Salas, G y Vigorito, A (2016). La dinámica reciente del bienestar de los niños en Uruguay, dt-11-16, Instituto de Economía.

(5) En una entrevista a Florencia Antía y Carmen Midaglia se planteó esta discusión en _la diaria_.

(6) Al respecto, véase el artículo de Rodrigo Arim en la diaria

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