La investigación realizada por Midaglia y Antía, a partir de información de la Dirección General Impositiva (DGI), del Banco de Previsión Social y del Ministerio de Educación y Cultura, se inscribe en una discusión más amplia que abarca a toda la región, que ha atravesado en los últimos años una serie de cambios que implicaron mayor intervención estatal y mayor cobertura de las políticas de protección social respecto de la década de los 90. “Ese conjunto de cambios en las políticas sociales en la región nos llevó a pensar en qué medida en Uruguay esa expansión de la protección social la podemos pensar como un proceso de universalización, no solamente en términos de cobertura (más gente que recibe la protección social), sino que esa protección se reciba bajo parámetros similares, es decir, que los distintos grupos reciban beneficios similares en condiciones similares, lo que supondría un avance en términos de equidad”, explicó Antía.
Para ello, las investigadoras abordaron dos aspectos de la protección social que apuntan a proteger a las familias con hijos. En primer lugar, las transferencias, incluyendo las tradicionales asignaciones familiares, las transferencias del plan de Equidad y las deducciones fiscales por hijos en el IRPF. En segundo lugar, analizaron la cobertura de protección a la primera infancia.
En términos de transferencias, Antía explicó que se trabajó con un concepto de universalización multidimensional, que abarcó las dimensiones de cobertura (a cuánta gente abarca), los criterios de acceso (requisitos), las fuentes de financiamiento (si se recibe el beneficio porque se contribuye, por ejemplo, en los casos de los aportes jubilatorios o el Fonasa, o si se recibe por el hecho de ser ciudadano, como en la educación) y qué tipo de bien reciben los beneficiarios, si son iguales o distintos.
La primera conclusión que arrojó el estudio apuntó a una “fuertísima expansión” de la cobertura de protección social -apoyos monetarios- a familias con hijos, que pasó de 49% en 2002 a entre 80% y 85% en 2012. “Hubo una fuertísima expansión de la cobertura de forma muy poco visible”, afirmó Antía, y agregó que las deducciones fiscales en el IRPF no son visibilizadas “como un componente de apoyo o de protección social, pero son recursos públicos que por medio de las deducciones se dejan en manos de las familias para dar cuenta de los gastos vinculados a sus hijos”.
Las investigadoras señalan que no hay un sistema unificado de protección social para las familias con hijos, sino “una suerte de protosistema” con “tres instrumentos distintos (asignaciones, transferencias del Plan de Equidad y deducciones fiscales) que corren en paralelo”, con objetivos similares pero con “escasas articulaciones entre ellos”. Esto puede generar, señaló Antía, problemas de “solapamiento” -que la gente cobre más de un beneficio y esto no sea visible- y problemas de equidad; por ejemplo, puede haber una persona de los deciles de ingreso más bajos que cobre una asignación familiar, y otra del mismo decil que cobre una transferencia del Plan de Equidad, que tienen distintos montos.
“Vemos que no hay una noción de que se trata de tres instrumentos que protegen a gente que tiene hijos, de forma más o menos parecida. La gente que tiene un interés común muchas veces apoya el mantenimiento y la expansión de un sistema; acá, al estar segmentado en diferentes tipos de programas, difícilmente existan esos vasos comunicantes que permitan mantener o expandir el sistema, porque directamente no es visibilizado así. Y en otros países, al revisar la literatura, vimos que los sistemas de protección social incluyen distintos instrumentos que sí son concebidos, todos ellos, como parte de un sistema”, advirtió Antía. “La izquierda no tenía un proyecto de universalización de la cobertura de protección social a familias con hijos, se fue dando como una suerte de sumatoria de instrumentos distintos. Nunca se pensó en universalizar estas prestaciones, aunque en la práctica se logró”, destacó Midaglia.
Las investigadoras hicieron notar que, pese a no haber articulación entre los tres instrumentos, por la vía de los hechos el “protosistema” es progresivo: las familias de menores ingresos cobran montos mayores (transferencias del Plan de Equidad) que las familias de mayores ingresos (deducciones fiscales por IRPF). “Hay una gradación del beneficio en función del nivel económico de quienes lo perciben”, destacó Antía.
En ese sentido, Midaglia hizo notar que en la campaña electoral “se interpeló al gobierno sobre darles plata a los pobres”, y que la respuesta a esto es: “Se les da plata a los pobres pero también a los estratos altos y medios; se da beneficios al conjunto de la población”. “El gasto público en Uruguay tiene un perfil muy pro adulto, y estas son inversiones que intentan tener un perfil más joven, entonces son importantes”, señaló la socióloga.
En materia de atención a la primera infancia, la cobertura también se amplió, y se llegó prácticamente a la universalización de la atención a niños de cuatro años (ver “Cuadro”). Sin embargo, subsisten “núcleos de ideas distintos”, y se piensa a los CAIF como centros de atención enfocados en las poblaciones vulnerables. “Lo mismo ocurre con las transferencias: el Plan de Equidad se piensa como una política ‘de pobres’, las asignaciones se piensan como ‘derecho laboral’, y las deducciones fiscales como un elemento ‘para aliviar la carga tributaria’. O sea, tu núcleo de ideas fragmenta a los beneficiarios”, sostuvo Midaglia.
Dar algo a cambio
Tanto Antía como Midaglia identifican un problema de equidad en el hecho de que las transferencias del Plan de Equidad planteen la necesidad de contrapartidas -como el hecho de que los hijos asistan a la educación formal-, mientras que las deducciones fiscales no lo hagan. “A unos los controlás y a otros no”, afirmó Midaglia.
Antía consideró que las contrapartidas “cumplen una función, sobre todo en algunos segmentos sociales”, en particular en relación con la asistencia a la educación media, pero consideró que es “mejor y más razonable que esa condicionalidad esté en todos los segmentos”. Si bien reconocen que habría algunas dificultades de implementación de esta medida, Midaglia planteó que podría haber una autoridad regulatoria que determine si corresponde aplicar la deducción fiscal por hijos en función del cumplimiento de contrapartidas. “Yo creo que no existe hoy el espacio político para sacar las condicionalidades, estés de acuerdo o no. Lo que sí hay es un espacio político para discutir si esas condicionalidades se las ponés a todas las transferencias”, concluyó.
