Uruguay mostró mejoras distributivas indiscutibles entre 2007 y 2012. El índice de Gini cayó de 0,456 a 0,379 y ubicó la desigualdad en sus mínimos históricos. Desde ese momento no se han observado mejoras sustantivas, alternándose años de estabilidad con otros de muy leves retrocesos.
En este período se evidencian en la deliberación pública importantes restricciones políticas que podrían estar obstruyendo la obtención de consensos mínimos que permitan avanzar hacia una más justa distribución del ingreso. Si bien pocas voces se han alzado rechazando la idea de que mejorar la distribución es un objetivo deseable, la ausencia de consensos se constata en el rol que debería tener la política pública en ese proceso de redistribución. Incluso dentro del espectro político de izquierda ha cobrado fuerza la ilusión de que un crecimiento económico diferente, con empresas que agreguen mayor valor por medio de la innovación –objetivo loable, por cierto–, resultaría suficiente para alcanzar mejoras distributivas, por ejemplo mediante la creación de empleos de mayor calidad.
En esta última hipótesis, los problemas distributivos constituyen un problema de segundo orden, y esto minimiza dos aspectos centrales. Por un lado, se pasa por alto que una fracción nada despreciable de la población se desarrolló en el marco de fuertes privaciones, obteniendo menores destrezas que las necesarias para lograr, siquiera, acceder a esos empleos de mayor calidad. Dejar por el camino a este grupo de personas constituye un problema, para algunos, difícil de digerir. El segundo aspecto tiene que ver con el pequeño grupo de personas que se apropia de muy altos ingresos. La brecha entre este grupo y la media de la población trasciende las diferencias en los ingresos y genera otro conjunto de heterogeneidades, en particular en el ejercicio del poder en diversas esferas. Estos dos aspectos constituyen problemas éticos, que socavan muchas de las virtudes de la democracia. Lograr mejoras distributivas requiere exigirle al capital una mayor contribución, pero exigirle sólo al capital no es justo y tampoco basta, porque la capacidad contributiva del capital es limitada; salvo que se apliquen políticas confiscatorias, su aporte no sería suficiente para financiar un amplio esquema de protección social.
Preferencias por la redistribución y clase media
Centrémonos ahora en las restricciones políticas que operan como barrera para lograr mejoras distributivas. Para entender cómo operan estas barreras, debemos tener en mente algunos factores que la literatura señala como importantes para la formación de las preferencias de los ciudadanos, en particular de las preferencias por las políticas redistributivas. Estos factores son múltiples. El más conocido señala que es esperable, en sociedades en las que las personas que se ubican en el centro de la distribución del ingreso son pobres, que los deseos por políticas redistributivas sean mayores que en otras en las que esas personas posean ingresos más elevados. Otro factor relevante son las creencias de las personas sobre los motivos que afectan al proceso generador del ingreso. Una sociedad cuya población cree que para obtener altos ingresos necesita de la suerte probablemente quiera mayores políticas redistributivas que otra sociedad en la que se percibe que para acceder a posiciones más elevadas sólo se necesita mayor esfuerzo. Si bien la lista de factores explicativos es más amplia, me interesa detenerme sólo en uno de ellos: la perspectiva de movilidad futura y las aspiraciones individuales que con ella se relacionan. Las personas, incluso siendo pobres, pueden oponerse a políticas redistributivas si proyectan que en un futuro sus ingresos serán elevados (movilidad ascendente). Entonces, las políticas que votan hoy podrían llegar a afectarlos “negativamente” mañana (mediante mayores impuestos, por ejemplo). Una variante de esta explicación se podría formular de la siguiente manera: si estos sectores perciben que las políticas redistributivas de hoy frenan su ascenso social, preferirán esquemas que impliquen reducciones de impuestos y menores políticas sociales.
Esta noción sobre el papel de las aspiraciones en la formación de las preferencias por la redistribución podría estar operando en Uruguay, en particular dentro de la clase media. Pero ¿existe algo que pueda definirse como clase media? Desde muchos espacios políticos y académicos se ha insistido en la vaguedad de este concepto, se ha señalado que dicha clase no existe y, por ende, que no debe considerarse a la hora de pensar las políticas públicas. Desde otros espacios se define la clase media en función de distintos umbrales de ingresos. Se menciona, sin definirla, cuando se indica que no hay que olvidarse de “la clase media” y que en el diseño de las políticas debe estar contemplada. Esta visión vincula la clase media a un problema de economía política: si se pierde su apoyo, por no tenerla en cuenta en el diseño de las políticas, es posible que también se pierdan las elecciones. Esto lleva a introducir otra pregunta: ¿debe la clase media ser objeto sustantivo de las políticas públicas?
La ausencia de claras conceptualizaciones sobre qué es la clase media hace difícil saber si todos quienes se refieren a ella están hablando de lo mismo. Aquí me voy a referir a un tipo de clase media particular, que posee rasgos conservadores. Este grupo comparte cierta trayectoria social, posee altas aspiraciones y busca parecerse a los más ricos, muchas veces emulando su comportamiento. Su anclaje discursivo es claro y se basa mayoritariamente en la importancia del esfuerzo individual en la formación de los ingresos, en parte porque así explican al mismo tiempo su ascenso, y en parte porque les permite atacar el impuesto al trabajo, señalando que se trata de una barrera que les impide seguir avanzando posiciones en la distribución del ingreso. En definitiva, esa “clase media conservadora” reproduce el discurso que proclama que ellos, con su esfuerzo, pagan los impuestos que luego son utilizados para financiar a los “vagos” que no quieren trabajar; adicionalmente indican que no hay que gravar al trabajo y sí al capital. Algunos discursos más refinados señalan que ellos pagarían más impuestos si la calidad del gasto fuese mejor. Este último punto es sustantivo, ya que, más allá coincidir con que la calidad del gasto público podría ser mucho mejor, este argumento da cuenta de otra característica de quien pertenece a esta clase social: basa sus acciones en la reciprocidad. Dicho en otras palabras, da porque espera recibir, por tanto, posee una noción muy acotada sobre lo que es justo o injusto.
Es importante no perder de vista la relevancia de este grupo social que permea las estructuras de todos los partidos políticos. Un programa que ponga énfasis en la redistribución no puede ser construido tratando de respetar a rajatabla las preferencias actuales de esta clase social, buscando su aceptación, sino que debe ser un instrumento que permita afectar sus creencias sobre los factores que subyacen a la generación de los ingresos, y sobre la relevancia y necesidad de políticas redistributivas.
¿Podemos reducir la desigualdad?
Las barreras impuestas por la economía política contienen un fuerte componente cultural. Son difíciles de modificar en el mediano plazo. Algunos trabajos han demostrado, no obstante, que, si se mejora el conocimiento sobre la posición que ocupan los individuos en la distribución del ingreso, es posible que se alteren las preferencias por las políticas redistributivas. En Uruguay, la mala percepción que tienen los ciudadanos sobre la potencialidad recaudadora del Impuesto a las Rentas de las Personas Físicas (IRPF) es alarmante, y es esperable que esto genere importantes consecuencias a la hora de pensar el diseño de las políticas públicas.
En el cuadro que acompaña esta columna se indica cómo se distribuye la carga del IRPF al trabajo según distintos umbrales de ingresos nominales. El primer umbral es muy próximo al mínimo no imponible del IRPF para 2017, que alcanzaba los 25.277 pesos. Del cuadro se desprende que, agregando a los trabajadores informales y a los trabajadores cuyos ingresos laborales están por debajo del mínimo no imponible, más de 60% de los trabajadores no pagan IRPF. (Ver tabla).
Cabe preguntarse, entonces: ¿quién debería tener un rol fundamental en el financiamiento del gasto público, y en particular de las políticas sociales? Habitualmente se señala que el financiamiento debería centrarse exclusivamente en los que tienen muy altos ingresos. Por ejemplo, que los trabajadores que deberían incrementar el monto de impuestos pagados son los que ganan más de 200.000 pesos. Allí tenemos poco menos de 20.000 personas. ¿Y si el umbral se fija en 150.000 pesos? Probablemente estemos hablando de menos de 35.000 personas. ¿Pensamos que sólo ese grupo debe financiar un amplio esquema de protección social? Sin duda, quienes tienen altos ingresos laborales deben contribuir mucho más de lo que hacen ahora, pero es imposible abrazar la idea de un Estado potente sin un importante esfuerzo de quienes están en mejor situación relativa, y esto debe incluir por lo menos a 20% de los trabajadores. Es verdad que el esfuerzo debe ser más que proporcional a los ingresos, pero el soporte debe ser amplio. De otra forma, se puede terminar gobernando guiado exclusivamente por los intereses de la clase media y restringiendo el margen para que la política pública sea un mecanismo para reducir las inequidades que hay en Uruguay.
En cualquier caso, el sistema impositivo no debe tener sólo un rol instrumental, es decir, ser un medio para financiar el gasto público. Los impuestos son en sí mismos un mecanismo que ayuda a compensar desigualdades, por tanto, existen criterios éticos que podrían justificar la aplicación de impuestos incluso si su alcance es limitado.
Extrañamente, “la clase media” que critica el aumento de los impuestos al trabajo, argumentando que estos ingresos se derivan del esfuerzo individual, nada dice sobre las herencias. Las herencias constituyen el principal mecanismo que desnivela el punto de partida de las personas cuando nacen. Todos sabemos ya de la importancia de la adquisición de habilidades en la primera infancia, y que este proceso es dinámico, por lo que difícilmente lo que se adquiere en esta etapa de la vida pueda compensarse después. El pasaje intergeneracional de la riqueza por medio de las herencias establece un fuerte diferencial, que amplifica las desigualdades ya presentes en la generación de las propias herencias. Sabemos que el impuesto a la herencia tiene muy bajo poder recaudatorio, y que probablemente su implementación por sí sola no permita financiar un sistema de protección más amplio. Eso no es óbice para pensar que su aplicación no sea justa.
En definitiva, gravar los activos es justo, aunque no permita generar cambios drásticos en la distribución del ingreso; gravar las rentas laborales medias y altas es necesario para que un amplio sistema de protección social se pueda desplegar y se retome la senda de caída de la desigualdad.
Gonzalo Salas es doctor en Economía por la Universidad Autónoma de Barcelona, licenciado en Economía por la Universidad de la República. Profesor adjunto del Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración. Trabaja en temas de economía de la desigualdad y la pobreza.