La esquiva reforma de las empresas públicas

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Nada nuevo bajo el sol

Las empresas públicas (EEPP) y los servicios públicos, su provisión, calidad, eficiencia, institucionalidad, estructuras de mercado, regulación y gobierno corporativo han estado de forma intermitente en el debate público desde hace décadas. Esto es, por un lado, natural, dado que se trata de los servicios esenciales para el funcionamiento de la sociedad (proveen luz, agua, electricidad, telecomunicaciones) y constituyen las empresas más grandes de nuestro país (sus ingresos brutos representan más de 10% del PIB). Es, por otro lado, desalentador, porque implica que en un país con la tradición democrática e institucional de Uruguay aún no hemos logrado implementar acuerdos técnicos amplios respecto de su modo de gestión. 

En 2001 el general Liber Seregni, a través del Centro de Estudios 1815, organizó un seminario que contó con la participación del entonces presidente de la República, Jorge Batlle, los ex presidentes Luis Lacalle y Julio Sanguinetti, parlamentarios, organismos internacionales y expertos independientes. El intercambio generado devino en un libro que descubrí recientemente, y en el cual creo que merece la pena detenerse: Servicios públicos: aportes hacia una política de Estado.

Quizás en ese entonces había mayores diferencias ideológicas respecto de la propiedad de las EEPP que en la actualidad¹, pero aún así Jorge Batlle señalaba el aspecto pragmático de la discusión: “Ya no se trata de analizar el tema desde un punto de vista ideológico. Aquí no es una discusión entre Keynes y Hayek. Es un análisis de lo que es y, por tanto, del deber ser”.

El acuerdo técnico era vasto y sorprende por la vigencia de sus recomendaciones. “El objetivo básico de los servicios públicos es contribuir al bienestar de todos los uruguayos. El buen funcionamiento de estos servicios resulta fundamental si nuestro país pretende mejorar la calidad de vida de los uruguayos, obtener un desarrollo económico sostenido, mejorar las condiciones de competitividad externa e ingresar plenamente a la sociedad del conocimiento”. 

El libro, firmado por expertos como Mario Bergara, Fernando Lorenzo y Ernesto Talvi, señala la importancia de un conjunto de reformas imprescindibles, tales como establecer una clara separación entre el Estado como proveedor de servicios y el Estado como regulador y promotor de las actividades económicas, promover la competencia en los segmentos donde sea posible, y dotar al regulador de autonomía e independencia técnica. Asimismo, resalta que el éxito de la reforma depende de “la superación de planteamientos y debates que podrían derivar en una innecesaria polarización ideológica” y requiere “como condición inicial que estas [las EEPP] dejen de ser un instrumento del proceso político-partidario y de las políticas macroeconómicas”.

Precisamente son estas las recomendaciones que surgen una y otra vez cuando los expertos son consultados al respecto. No son un capricho ni un tecnicismo: EEPP con marcos institucionales más sólidos serían más eficientes, y estas ganancias se traducirían en mayor bienestar para los consumidores y mayor competitividad para el sector privado. Más eficiencia y menores precios no significa degradar el valor de las EEPP ni entrar en una lógica indiscriminada de maximización de beneficios y recortes. Por el contrario, significa revalorizar la inversión que todos los ciudadanos tenemos en ellas, no sólo para brindar un mejor servicio, sino para hacerlas sostenibles en el tiempo, lo que implica necesariamente adaptarse a los desafíos del futuro.

¿Hacia dónde deberíamos ir?

Un aspecto clave para mejorar la institucionalidad de las EEPP es la separación de roles del Estado: Poder Ejecutivo y Poder Legislativo, regulador y operador (empresa). Esto es imprescindible para incrementar la autonomía y desacoplar la gestión de las EEPP y los reguladores del sistema político. Pero ¿por qué es esto importante? Clarificar roles y objetivos resulta en un mejor sistema de control y en mayores garantías para los accionistas (los ciudadanos). En este sentido, más autonomía y mejor control permitirían optimizar los planes de inversión en función de los planes estratégicos y las necesidades de las empresas públicas, que en la actualidad se ven afectados por formar parte del déficit fiscal (justificado por el estrecho contacto con la administración central). Por otra parte, las reglas claras crean un entorno de negocios más estable y predecible.

El Poder Ejecutivo debe fijar objetivos y políticas sectoriales de mediano plazo para las empresas, y desarrollar un sistema efectivo de monitoreo y control. Esta tarea es desarrollada en la actualidad por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. En los últimos años han surgido algunas propuestas interesantes, como la creación de un holding² que se encargue de ejercer el derecho de propiedad. Por otra parte, los subsidios implícitos (entre productos y entre consumidores) deben ser explicitados e idealmente aprobados por el Poder Legislativo con su correspondiente financiamiento en el Presupuesto. Este no es un elemento trivial. Si bien los subsidios pueden estar perfectamente justificados, la decisión debería ser tomada por especialistas en políticas sociales o productivas en conjunto con los representantes de la ciudadanía, no por una empresa.

Por otro lado, el regulador sectorial debe fijar las tarifas de los bienes y los servicios de los mercados regulados con base en criterios técnicos no sólo de aquellos producidos por las EEPP, sino también por empresas privadas que operan en estos mercados. En Uruguay esto presenta ciertas limitantes, ya que la Constitución establece que son fijadas por el Poder Ejecutivo. La ley de urgente consideración introdujo un cambio en este sentido, ya que se señala que los órganos reguladores deberán examinar permanentemente las tarifas e informar preceptivamente al Poder Ejecutivo sobre estos criterios. La reglamentación y la implementación de este artículo determinarán si se logra avanzar en este sentido.

Por último, la empresa (operador) debe encargarse de la provisión de bienes y servicios de calidad, y otorgar un retorno razonable al capital invertido por el Estado. Para lograrlo, debe contar con planes estratégicos de mediano plazo que incorporen los lineamientos del Poder Ejecutivo. 

El gobierno corporativo de las empresas y la profesionalización de los directorios (tanto del operador como del regulador) son precondiciones clave. Como se observa en el gráfico, históricamente no hemos sido demasiado exitosos en la elección de estos cargos. Sin embargo, en 2005 hubo una mejoría importante y se dio otro impulso como respuesta a la mala gestión empresarial que resultó en la recapitalización de ANCAP (2016). 

Considero que en el contexto actual este último punto merece una mención especial. Debemos lograr crear los incentivos para que los mejores profesionales quieran estar a cargo de esta gran riqueza colectiva que son las EEPP. Para ello necesitamos generar un entorno laboral motivante, asegurándonos de que los cargos no sean repartidos con base en criterios de “premios consuelo” político-partidarios. Más autonomía, más exigencia, desacople del ciclo político y mejores sueldos. 

Este último tema estuvo en el ojo de la tormenta de la discusión presupuestaria. Quiero ser clara: subir las compensaciones de las personas que están a cargo de semejante tarea es necesario. Ahora, al mismo tiempo, es necesario asegurar que los mecanismos para atraer a profesionales formados y con experiencia están garantizados. ¿Era el momento propicio para introducir este cambio? Seguramente no: aún no están estas garantías y en el contexto de la pandemia, donde los mensajes son cruciales, por más de que no sea un aumento significativo en el presupuesto, es natural que resulte antipático cuando se está recortando otros gastos.

Otro tipo de reformas, como la posibilidad de apertura de un capital minoritario o el acceso a instrumentos modernos de financiamiento, deben ser analizadas únicamente luego de una primera serie de reformas que garantice una institucionalidad sólida. 

El ingrediente que falta para lograr estas reformas es voluntad política. No es un cambio sencillo, le estamos pidiendo al sistema político que deje de lado intereses creados en pos del bienestar de la ciudadanía. Quizás esta sea la misma razón por la que como sociedad gastamos muchísimo más en adultos mayores que en niños, pues estos últimos no votan. Considero que el rol de la sociedad civil, y especialmente de las juventudes, en el impulso de estos cambios es determinante. Un paso importante hacia el desarrollo sostenible en nuestro país es contar con empresas públicas modernas que se adelanten a los desafíos actuales, como el cambio climático, las nuevas energías y la revolución de los datos.