Winter is coming: el futuro de la cobertura de la seguridad social uruguaya

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Para los que nos gusta la política y los juegos de poder y estrategia tanto como las buenas producciones televisivas con algún antihéroe como un enano borracho y mujeriego, hijo rechazado de una gran familia, y mujeres que van descubriendo su poder personal, Game of Thrones fue nuestra cita obligada de los domingos a las 21.00.

Será por eso que, en medio de algún sábado de la “nueva normalidad” en el que trabajaba un poco, colaboraba con mi hijo de 12 años para resolver unos problemas de polígonos en PAM y recibía la compra semanal desayunando, acudió a mi mente la idea de que uno de los pilares sobre los que se estructura la protección social en la vejez de la mayoría de los uruguayos estaba siendo atacado. El Rey de la Noche acecha detrás del muro, poblando cada vez más su ejército de caminantes blancos, y la Guardia de la Noche es escasa para contener su avance.

La amplia cobertura de la que el régimen goza actualmente, causa de un extendido bienestar y bajos índices de pobreza en la vejez y motivo de que Uruguay sea ejemplo en el mundo, está desafiada en un futuro no tan lejano. A las puertas de iniciarse un proceso de reforma de la seguridad social que pretende ser ambicioso, no deberíamos evitar un tema tan importante como el de lograr dotar al sistema de mayor sustentabilidad financiera. Un endurecimiento de las condiciones de acceso a las prestaciones, que no se acompañe de otros cambios, amenaza con dejar afuera a una parte importante de los trabajadores uruguayos. Cuántos y quiénes están amenazados, así como cuál es el mejor diseño para atenderlos, es algo que deberíamos meditar conjuntamente con las limitaciones financieras.

El régimen previsional de Uruguay, en especial el del Banco de Previsión Social (BPS), es uno de los pilares principales sobre los que se sustenta gran parte del bienestar de los uruguayos. Ampara a más de 80% de los trabajadores activos. Atiende a más de 900.000 pasivos de todos los institutos, cuyos pagos suman alrededor de 12,5% del PIB. Los egresos del BPS, la Caja Militar y la Caja Policial suman casi 11% del PIB, lo que representa cerca de 40% del Gasto Público Social. Más recientemente, las políticas públicas que promovieron no sólo el crecimiento económico, sino el crecimiento del salario y de las pasividades en términos reales, así como la extensión de la cobertura en el régimen del BPS, contribuyen a explicar por qué la pobreza en la vejez se redujo a la décima parte entre 2004 y 2019, y solamente afectó a 1,8% de los mayores de 65 años en este último año.

Gran parte de la responsabilidad recae sobre el llamado sistema contributivo, dado que el acceso a las prestaciones se deriva del aporte y del cumplimiento de los mínimos exigidos. Desde que existe la historia laboral, no se va a jubilar quien trabaje, sino quien aporte. Los requisitos actuales exigen, como mínimo y en la mayoría de los institutos del país,¹ 30 años de aportes, además del cumplimiento de una edad mínima (en general, 60 años).

Pero en Uruguay también se otorgan prestaciones no contributivas de un monto mínimo, llamadas así porque se financian con recursos de Rentas Generales. A la fecha, el BPS paga en torno a 85.000 de estas a personas que, sin haber aportado, estaban en situación de extrema vulnerabilidad socioeconómica, la mayoría con más de 70 años de edad, entre otras condiciones.² El papel de este pilar no contributivo, en el diseño actual, es mitigar la pobreza de un colectivo acotado.

En 2006, uno de los documentos técnicos³ que analizó la mesa temática sobre Cobertura del primer Diálogo Nacional de Seguridad Social advertía que el requisito fijado originalmente en la reforma de 1996, de un mínimo de 35 años de aportes para acceder a la jubilación por el régimen administrado por el BPS, era excesivo. Este estudio concluía: “Sólo 16% de los trabajadores privados lograría cumplir con los 35 años de servicio a los 60 años de edad y sólo 32% lo lograría a los 65 años de edad. Estos resultados estarían confirmando la presunción bastante extendida entre los observadores del sistema uruguayo de pensiones en el sentido que, de no modificarse las actuales tendencias, cabe esperar un aumento de los excluidos del régimen general de jubilaciones en los próximos años”. Asimismo, a las mujeres les iba peor que a los hombres (sólo 21% lograba causal a los 60 años, contra casi 27% de los hombres) y ningún trabajador de estrato bajo, medio bajo y medio lograba causal jubilatoria a los 60 años.

Dada la gravedad de estos números, todo el sistema político aprobó en 2008 de forma unánime, como resultado del Diálogo, la Ley 18.395, que flexibilizó las condiciones de acceso a las prestaciones y que entre otros cambios disminuyó el tiempo mínimo de aporte exigido y permitió a las mujeres computar un año de trabajo por cada hijo, con un máximo de cinco. Aunque esto se acompañó de la disminución del monto inicial del beneficio,⁴ las estimaciones del Ministerio de Economía y Finanzas advirtieron que las altas del período 2009-2015 eran superiores a las proyectadas ex ante, lo que habría implicado un costo adicional al inicialmente estimado.

Concomitantemente, también destacaba que producto de la ley de flexibilización “en el correr de los últimos años estas prestaciones han crecido significativamente permitiendo que más personas obtengan derechos jubilatorios. En efecto, éstas crecieron 23% entre 2008 y 2016. Esta tendencia contrasta fuertemente con la verificada en los diez años previos a la aprobación de la ley, donde las jubilaciones registraron una caída de 7%”.⁵ Otro estudio⁶ concluye que, de no haber existido la ley, la pobreza se hubiera incrementado en 1,6 puntos porcentuales. También contribuyó a compensar importantes desigualdades de género que se generan en el mercado de trabajo, permitiendo que más mujeres accedieran a una prestación y disminuyendo la brecha entre el monto percibido por hombres y mujeres. El reconocimiento de años de servicios por hijo para las mujeres, así como la flexibilización de algunas causales, como la edad avanzada, tuvieron un efecto significativo: mientras hacia 2005 60% de las altas de jubilación correspondían a hombres y 40% a mujeres, en 2015 la distribución es más igualitaria por sexo. Los montos de las jubilaciones que se incrementaron para hombres y mujeres mejoraron en forma diferencial a favor de estas: mientras que en 2009 los montos de las jubilaciones masculinas en promedio eran 34% superiores a los de las mujeres, en 2015 la diferencia se acortó a 20%.

No hay una opción feliz, sólo una menos grave. En 2008 el sistema político en su conjunto y por unanimidad priorizó la cobertura. Aunque hoy se reconoce que el costo excedió el estimado y se señala que quizás había caminos mejores, hay valoraciones que pesaron en aquel momento que hoy parecen haberse diluido.

Los datos del INE alertan desde siempre que aun luego del proceso de formalización de la última década, un porcentaje importante de los trabajadores no realiza aportes a la Seguridad Social. En 2019 alrededor de uno de cada cuatro trabajadores se encontraba en esa situación.

Un estudio reciente⁷ realizado para los trabajadores de entre 40 y 60 años aportantes al BPS estima que 49% de las personas no lograría generar causal a los 60 años, mientras que casi 30% tampoco lo lograría a los 70 años. Este porcentaje es significativamente más alto para los trabajadores de más bajos ingresos. También es más alto para los trabajadores privados respecto de los públicos, y para las mujeres respecto de los hombres.

Y sigue habiendo evidencia de que las mujeres se encuentran en una situación de inferioridad en el sistema con respecto a los varones, por sus menores niveles de empleo, de formalización y de ingresos: la probabilidad de que un hombre realice aportes a la seguridad social y genere de esta forma el derecho futuro a ser beneficiario de las prestaciones del sistema es aproximadamente 15 puntos porcentuales superior a la de una mujer.⁸

La idea de que en Uruguay “todo el mundo se jubila”, tan incorporada en nuestra cultura nacional, está desafiada hace rato. Desde que se reforzó el carácter contributivo del régimen previsional con la creación de la historia laboral en 1996. En los hechos, fue la necesidad de aumentar la cobertura lo que llevó a la aprobación de la ley de flexibilización de 2008. Lo interesante es que hasta ahora la solución a este problema, cuyo origen está en la escasa cotización que logran muchos de los trabajadores uruguayos, particularmente las mujeres, ha seguido caminos conocidos: reformas que flexibilizan las condiciones de acceso en el régimen contributivo.

Sea por preferencias, oportunidad, relaciones de poder, razones financieras o una mezcla de todas, Uruguay ha evitado discutir con seriedad y números sobre la necesidad de rediseñar el pilar no contributivo, y que este se integre a una estructura general más coordinada. Y lo ha hecho a sabiendas de que, paradójicamente, hoy el país destina vía impuestos afectados y asistencia directa un gran volumen de recursos fiscales al régimen del BPS, y los servicios de retiro militar y policial reciben asistencia por casi 1,5% del PIB. La evidencia nos muestra que un endurecimiento de las condiciones de acceso sin un rediseño concomitante que mejore el diseño del pilar no contributivo y dote de mayor flexibilidad al pilar administrado por el BPS dejaría afuera a un número muy importante de trabajadores, en particular a mujeres y personas de menores ingresos.

Pensando como el personaje de Varys, cabe la pregunta: ¿está hoy el sistema político uruguayo más dispuesto que en el pasado a dejar fuera a una gran parte de los trabajadores que, aun habiendo aportado, no lo hacen por los años mínimos exigidos? A las puertas de iniciar un nuevo proceso de reforma, no deberíamos esquivar este análisis. Ya lo advertía Stannis Baratheon cuando, parado sobre el muro, mirando al norte, le decía a Jon Snow: “Yo estaba tratando de ganar el trono para salvar el reino, cuando debería intentar salvar el reino para ganar el trono. Ahí es donde encontraré al enemigo que nací para combatir”.

Agradezco a Braulio Zelko y al Grupo Jueves por sus comentarios y aportes.