La comisión de expertos que convocó el gobierno para discutir y recomendar una reforma del sistema de jubilaciones retomará el trabajo en los próximos días. El objetivo es consensuar un diagnóstico sobre las debilidades y fortalezas que presentan hoy los distintos regímenes previsionales ‒tanto el que gestiona el Banco de Previsión Social (BPS) como las AFAP y las cajas paraestatales‒ para elevar un informe en los primeros días de febrero. En los siguientes tres meses y en función de esas definiciones, se debatirá sobre las posibles reformas a implementar.
El intercambio entre los 15 integrantes, que representan a los partidos políticos y sectores sociales, tendrá como base un documento elaborado en función de la opinión e información que aportaron más de 40 delegaciones recibidas en los últimos dos meses. Ese diagnóstico inicial o borrador, al que accedió la diaria, analiza distintos aspectos y fija postura sobre algunos temas relevantes dentro del debate previsional. ¿Quién lo elaboró? Distintas fuentes dijeron que fue hecho por la secretaría técnica de la comisión y enviado a las delegaciones por el presidente del ámbito multipartidario, Rodolfo Saldain ‒designado por el gobierno‒.
Entre otras cosas, el diagnóstico incluye para el tramo del BPS el planteo de revisar las condiciones “generosas” de la jubilación por invalidez, reducir exigencias para las pasividades a la vejez ‒a la que se accede con 70 años y 15 de aportes‒, y reevaluar los servicios con aportes bonificados y los sectores con exoneraciones patronales. Además, incluye un análisis de la situación de cada una de las cinco cajas paraestatales (Militar, Policial, Bancaria, Notarial y De Profesionales), señalando como factor común “la generosidad de los beneficios” que ofrecen, con requisitos jubilatorios menos exigentes que el régimen general.
“Heterogeneidad de derechos”, tasa de reemplazo y edad de retiro
El informe diagnóstico comienza marcando la existencia de un consenso global sobre que los sistemas de pensiones deben basarse en “una combinación de al menos tres pilares”: uno no contributivo que asegure un ingreso mínimo en la vejez; otro al que para acceder se deban cumplir ciertos requisitos de años de aportes, y en el que la financiación surge de los trabajadores actuales; y un pilar de capitalización individual.
Ese esquema es el que tiene Uruguay desde la anterior reforma, implementada en 1996 y que tuvo como principal novedad la aparición de las AFAP. El documento marca que este sistema “se generó en forma aluvional a lo largo de más de un siglo” en Uruguay, y “como consecuencia, existe heterogeneidad de derechos y obligaciones entre los diferentes regímenes”.
¿Qué significa esto? Que “según el sector de afiliación en el que la persona esté comprendida, un mismo aporte genera mayor o menor beneficio jubilatorio, sin que exista una justificación de fondo para ello”. Además, se apunta que hay una “similar desigualdad en relación con la posibilidad de continuar con la actividad laboral luego de la jubilación”.
Hay una evaluación positiva de la cobertura del sistema sobre los trabajadores activos, es decir el grado de formalidad de la economía. Aunque se menciona que en función de lo revelado por un reciente trabajo del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) se presenta “un desafío creciente para la protección” previsional de algunos grupos de trabajadores, en especial mujeres y sectores de bajos ingresos, que tienen varios baches en su historia de aportes.
Sobre la cobertura a la población de adultos mayores, el borrador destaca que 98% recibe un ingreso del sistema previsional, y subraya que “cualquier alternativa de reforma debe proponerse el objetivo de mantener este logro”.
Un objetivo similar plantea en materia de suficiencia de las pasividades, esto porque en 2019 sólo 1,8% de los mayores de 65 años estaban por debajo de la línea de pobreza. Sin embargo, se compara que la tasa de reemplazo (porcentaje del salario base que cubre la jubilación) en Uruguay en promedio está en 60% y en los países desarrollados varía entre 45% y 60%, previendo que a futuro ese valor “podría verse afectado a la baja como consecuencia del aumento de los desafíos de financiamiento”.
Precisamente otro apartado del documento se refiere a la sostenibilidad financiera del sistema previsional. Menciona que lo destinado a pasividades creció 2,5% del producto interno bruto en la última década y esa evolución “lo transforma en el principal factor explicativo del crecimiento del gasto público y el consecuente desequilibrio fiscal”. Esto junto a “la lentitud que caracteriza los procesos de maduración de las transformaciones de los sistemas previsionales, hace necesario abordar el desafío de reformar el sistema con la mayor celeridad posible”.
A su vez, acerca de la edad de retiro, hoy en 60 años ‒con 30 años de aportes, aunque en promedio los uruguayos se jubilan con 63 o 64 años‒ y que será una variable a discutir en el marco de la reforma, el borrador indica: “El prolongado período de sobrevida que supone una edad mínima de retiro a los 60 años le impone una fuerte tensión al sistema y hace sumamente difícil establecer un vínculo equilibrado entre aportes y beneficios de los individuos a lo largo del ciclo de vida”. Añade que “enciende una luz de alerta”, en términos de equidad y sustentabilidad, el hecho de que ciertos grupos de trabajadores accedan “a prestaciones permanentes hasta diez años antes que el resto de la población”.
BPS: revisión de bonificaciones, exoneraciones y jubilaciones no contributivas
El diagnóstico señala que “la organización financiera del BPS, basada en el concepto de fondo único de seguridad social, supone un esquema poco transparente de asignación de recursos”. Se menciona que los tributos afectados ‒como el IVA, del que van siete puntos al BPS, o el IASS, que pagan las jubilaciones elevadas‒ no tienen un destino específico, ni las prestaciones no contributivas una financiación definida. Esto “dificulta el análisis de los equilibrios o desequilibrios financieros de los diferentes programas” a cargo del BPS y “la pertinencia de su financiamiento”.
Además, el documento indica que “las bonificaciones de servicios existentes”, es decir aquellas actividades que por su riesgo o dedicación tienen un tratamiento especial ‒por ejemplo, a los docentes se les cuenta cuatro años para la jubilación cada tres de trabajo‒ “no han sido revisadas con la sistematicidad que prevé la norma vigente”. Se agrega que falta “evidencia que respalde” estas decisiones y su consecuente impacto en las finanzas del BPS, además de que podría “derivar en tratamientos de privilegio sin adecuado fundamento previsional”.
También el informe analiza las exoneraciones de aportes patronales, que llegaron a 189 millones de dólares en 2019 y redujeron la recaudación potencial en 23% ‒las instituciones de asistencia médica colectiva y los colegios privados son los más beneficiados‒, llegando a una evaluación similar sobre los impactos financieros y la falta de “criterios previsionales” que den sustento.
A su vez, se propone, en función de “la evidencia existente sobre el funcionamiento” de la jubilación por invalidez, “la conveniencia de revisar los diversos aspectos de su diseño”. En el último quinquenio, de cada cinco jubilados uno se jubiló por la causal invalidez, lo que se asocia con la ley de flexibilización de las jubilaciones de 2008, que eliminó requisitos, y con un decreto de 2013, que fijó “un tratamiento ostensiblemente más generoso en el otorgamiento de estas prestaciones”. Sin ese cambio legal de 2008, 76% de las altas por invalidez “no se habrían verificado”, y el esquema actual “genera un incentivo a jubilarse por medio de este instrumento” ‒brinda una mayor tasa de reemplazo que la causal vejez‒, dice el informe.
Por otro lado, indica que en “el diseño de las pensiones no contributivas por vejez e invalidez” existen “exigencias de examen de ingresos rígidas y estrictas”. A modo de ejemplo, se menciona que convivir con un hijo o hermano soltero que gane más de 9.600 pesos impide el acceso al beneficio, o con un cónyuge o padre que perciba más de 14.940 pesos. Frente a esto, se plantea un “reexamen y racionalización” de estos beneficios no contributivos, en el entendido de que “podría ser un instrumento eficiente para mantener altos niveles de cobertura poblacional que evite situaciones de pobreza en la vejez”, y a la vez lograr que haya una “adecuada relación con la aportación efectiva”.
Cajas paraestatales: “un elemento común, la generosidad de los beneficios”
El reporte que analizará la comisión de expertos se adentra también en la realidad de las otras cinco cajas jubilatorias que existen. Sobre la Caja Militar, plantea que “el volumen de recursos requeridos es muy elevado desde el punto de vista fiscal”, lo que responde a que “el régimen otorga beneficios vitalicios con condiciones de acceso y de cuantía excepcional”, sumado a que “las edades de retiro obligatorio se definen mediante criterios propios de la actividad militar, ajenos a valoraciones previsionales”. El borrador aclara que según la proyección de egresos que presentó el servicio de pensiones militares, “en los próximos años se reduciría el volumen del gasto asociado”.
En tanto, analiza que “el régimen previsional policial presenta desequilibrios financieros y mantiene beneficios con condiciones de cálculo más favorables que el régimen general”. La posibilidad de retiro a los 50 años y “reglas de cálculo más beneficiosas” explican que, pese a la reforma de 2008, el “desfinanciamiento no lograría abatirse y, por el contrario, sería esperable su ampliación” hacia adelante.
Sobre el régimen de los bancarios, apunta que el sector presenta “importantes fragilidades” vinculadas al empleo y el cambio tecnológico, de las que dependen “las proyecciones de sostenibilidad financiera futura”. Desde la última reforma en 2008, la Caja Bancaria incorporó una prestación complementaria patronal, que “grava diferentes activos e ingresos de las instituciones”, entre ellas las rentas vitalicias que paga el Banco de Seguros del Estado por la jubilación por AFAP. “La sociedad participa por mecanismos poco transparentes en el financiamiento de la Caja Bancaria”, y además “las elevadas tasas de aporte personal y patronal” del sector “terminan derramando en la sociedad, mediante sobrecostos en la provisión de servicios o menores rentabilidades”, expresa el informe.
Respecto de la Caja Notarial, reformada en 2019, se señala que “pese a los ajustes paramétricos persisten problemas de equilibrio financiero y sustentabilidad”, y los mecanismos para solucionar esto “suponen la participación de la sociedad en el financiamiento de un régimen cerrado a un colectivo específico”. Se informa que la comisión pidió “nuevos cálculos actuariales” para “evaluar la entidad de la problemática”. Acerca de la Caja de Profesionales, se afirma que “requiere la adopción de medidas de reequilibrio financiero sin dilación”.
A modo de resumen, el informe diagnóstico expresa: “Un elemento común a todas las cajas paraestatales está asociado a la generosidad de los beneficios que las reglas de juego actuales ofrecen en relación a los aportes que los individuos realizan para casi cualquier trayectoria laboral medianamente representativa de las actividades amparadas”. Añade que “la capacidad de influencia económica y política que tienen los colectivos” que las integran hace que sea “una tentación permanente incorporar” fuentes de financiamiento “que terminan haciendo partícipe al resto de la sociedad”.