Los debates sobre la eficiencia y el rol del Estado son algo común en todo el mundo, y para centrarse en medir con indicadores globales esas cuestiones es que el Banco Mundial (BM) creó hace una década un área especializada, que viene avanzando en la generación de evidencia. Marco Larizza es especialista sénior del Sector Público y trabaja en la Práctica Global de Gobernanza de la institución, división del BM que forma parte del Bureaucracy Lab y viene realizando diversos estudios en conjunto con países de Latinoamérica.
Larizza participó en la reciente presentación en Uruguay de la primera encuesta realizada a los funcionarios públicos, que efectuó la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC), y dialogó con la diaria acerca de algunos hallazgos del relevamiento que muestran particularidades propias del país y otros fenómenos que están más extendidos a lo largo del sector público en la región. En la entrevista repasó las metodologías de trabajo en busca de medir el desempeño de las administraciones públicas y cómo efectuar comparaciones, y dejó algunas consideraciones acerca de la realidad del país.
En Uruguay hay mitos o creencias sobre el funcionario público, como la falta de eficiencia, que, sean ciertos o no, forman parte del imaginario colectivo. ¿Es común eso en otros países?
Recuerdo que en el Latinobarómetro había preguntas sobre la confianza en el sector público –y hay otras bases de datos– y sí, la gente en todo el mundo dice que el sector público es ineficiente, en todos los países. Es difícil que la gente tenga confianza en el sector público, pasa también en los países de la OCDE [Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos]. Hay una visión general de que se gasta mucho dinero y no se logran resultados, no es sólo de Uruguay eso, sino general. Normalmente la gente, como no recibe los servicios que espera o que le tocaría recibir, llega a una explicación sobre [que es culpa de] el gobierno o el sector público. Nosotros sabemos que el tema es mucho más complejo, y en buena medida porque no hay evidencia empírica sobre cómo medimos la productividad del sector público. Ese es un desafío a nivel global; en otras áreas se puede medir la productividad, en un sector como la salud hay una metodología específica, pero en el sector público es más difícil, porque no es tan claro cómo medir resultados, hay veces que eso no se puede cuantificar. Igualmente hay insumos y metodologías para medir la capacidad de los funcionarios, y se da que en la administración pública hay áreas en las que suele haber productividad alta y en otras es baja. Para Uruguay no puedo dar una respuesta porque no preguntamos ni medimos sobre productividad, sino que medimos factores o elementos que en la visión global tienen impacto en la productividad, como la motivación o la satisfacción de los funcionarios y cómo se manejan los recursos humanos. Con la encuesta no podemos decir si la administración es productiva o ineficiente, porque no lo medimos, pero sí medimos factores conectados y en eso Uruguay tiene desafíos. La motivación es baja, hay áreas en las que los recursos humanos no están organizados de una manera correcta, por ejemplo, el pago de sueldos, e indirectamente podemos decir que esto tiene un impacto, que hay una brecha de productividad que se podría ganar.
“No hay evidencia empírica sobre cómo medimos la productividad del sector público. En otras áreas se puede medir, hay una metodología específica”.
A nivel de la teoría, ¿hay alguna forma de medir cuál es el peso óptimo del sector público según el tamaño de una economía?
Lo que sabemos es que la productividad del sector público es un factor clave para el crecimiento económico. Entonces, si un país entiende dónde está su nivel de productividad, puede contribuir a mejorar el crecimiento de su economía si mejora la productividad. Hoy no sabemos en qué nivel está Uruguay, pero el BM puede brindar asistencia si hay interés del gobierno para avanzar en eso; serían los próximos pasos luego de la encuesta. Sobre la pregunta, no hay un nivel óptimo en relación al PIB, lo que hay son tendencias generales en las que, por ejemplo, Uruguay en el tema del gasto del sector público está alineado a los países de la región y dentro del promedio de la OCDE. No se está gastando mucho en relación al PIB, hay países con un porcentaje mucho más alto. El tema no es tanto el gasto en relación a otros países, que está en línea, sino mirar lo que cada país puede hacer en relación a su contexto y coyuntura. El desafío de Uruguay no es que gaste mucho sino, con un espacio fiscal estrecho, que se va a acotar en los próximos años por la covid-19, qué nivel de gasto se puede permitir. Otra vez el tema de la productividad: sabemos el input es decir cuánto se está gastando, pero no sabemos si esa plata genera el output esperado para ese nivel. Si lo que estamos gastando es productivo o no es una pregunta que hoy para Uruguay no podemos responder. El desafío es entender más sobre qué se hace con el dinero dentro del sector público y si el gasto genera el resultado esperado.
En cuanto a la desmotivación de los trabajadores, ¿cuánto tiene que ver esto con la poca movilidad dentro del sector público y con que las compensaciones extrasalariales tengan tanto peso dentro de las remuneraciones?
Hay mucha literatura y trabajos que miran lo que favorece la movilidad de los trabajadores de la administración pública y cómo mejora la motivación. Lo que miden estos estudios académicos es qué motiva a los funcionarios, y puedo decir que la estructura salarial es importante, pero mucho más que el nivel de salario percibido es si percibo que tengo o no un sueldo bajo respecto de otro funcionario que hace mi mismo trabajo. La percepción tiene un impacto fuerte en la productividad de los funcionarios.
“No podemos decir si la administración es productiva o ineficiente, porque no lo medimos, pero sí medimos factores conectados y en eso Uruguay tiene desafíos”.
El tema del ausentismo laboral y el sistema de certificaciones médicas están en debate a nivel político. ¿Es esta una particularidad de Uruguay? Porque en la encuesta surge como un desafío.
En la encuesta de Uruguay lo que medimos no fue el ausentismo, que la ONSC tiene un trabajo con datos al respecto, sino qué dicen los funcionarios acerca del ausentismo en su organización. Es decir, eso puede no corresponderse con los datos. Como comentario general, el ausentismo va relacionado a las prácticas de gestión humana. Si las reglas para la certificación médica surgen de un sistema fragmentado, que permite que cada ministerio pueda aprobar la ausencia en función de una reglamentación diferente a los otros, eso favorece la posibilidad del ausentismo, porque hay más discrecionalidad. Una norma más clara, una regla que sea transparente y mucho más homogénea entre los organismos de la administración central normalmente permite monitorear mejor y reducir el ausentismo. Entiendo que esa es la lógica que está detrás de los esfuerzos de la ONSC.
¿Cómo se mide dentro del contexto de indicadores globales del sector público que tiene el BM la realidad de un país como Uruguay?
La lógica que destacamos dentro del diagnóstico sistemático del país es lo importante que es definir cuáles son los comparadores, porque todo es relativo a los países que definimos como comparadores. Normalmente, por ejemplo, para un país como Uruguay, se compara con países de una economía similar, los llamados comparadores estructurales; países con una economía con un sector agrícola importante e igual nivel de exportaciones, como podrían ser Nueva Zelanda o Irlanda. Después también se lo compara con los vecinos de la región, los comparadores de Latinoamérica, y la otra categoría, que es la más importante, es la que llamamos en inglés países aspirationals [aspiracionales], que serían los países de la OCDE. No porque sean perfectos, tienen muchos problemas, sino porque es un club a nivel global en que hay una tendencia [de buenas prácticas], porque para ser parte hay que hacer un trabajo previo. Entonces, una vez adentro hay una garantía de que hay un nivel de calidad de servicios y de crecimiento de la economía que es aspiracional.
“No es como decir cuál es el [país] que tiene un mejor sistema educativo. En el sector público no hay medidas internacionales que permitan decir de manera absoluta cuál es el mejor”.
¿A qué países se puede mirar como referencia en materia de gobernanza pública?
No es algo en lo que haya una referencia global, sino que más bien es conceptual. Son cuestiones complejas y muy relacionadas con el contexto, con ver lo que se necesita, y para eso se requiere evidencia del país, para así entender cuál es el problema y después desarrollar un plan de forma compatible. Un enfoque podría ser mirar a los países con indicadores más altos en los rankings, que siempre aparecen los escandinavos de Europa del Norte, pero no es tan fácil ver cuál es el país que tiene mejor productividad del sector público, porque, como dije, eso no se mide. No es como decir cuál es el que tiene un mejor sistema educativo: podemos decir que es Suecia al medir los indicadores del nivel de aprendizaje por las pruebas PISA. En el sector público no hay medidas internacionales que permitan decir de manera absoluta cuál es el mejor.
La reforma del Estado, que en Uruguay se repite como pretensión, ¿también es algo de lo que se habla de forma recurrente en otros países? ¿Es realizable o más bien utópica?
Hay que ver lo que entendemos por reforma del Estado, es una definición larga que puede incluir todo o no. En muchos países, por ejemplo, en Latinoamérica, el tema del que se habla hoy es la modernización de la administración pública, es algo que después de la covid-19 saltó fuerte. Por esto se entiende la digitalización de los servicios de la administración pública, porque con la pandemia muchos países se dieron cuenta de que las administraciones más digitales fueron más hábiles para garantizar la continuidad de los servicios públicos. Hubo países en los que funcionar de forma remota no era posible y debieron parar, cerrar oficinas, con las consecuencias de tener un Estado parado. Países como Uruguay son líderes en esto y son los que han salido mejor de la fase del lockdown, pero otros tienen una brecha en ese aspecto y deben avanzar. Pero yo creo que cuando se habla de reforma de la administración pública, del Estado, se va mucho más allá de la digitalización. Como decía, Uruguay está muy avanzando en este tema, pero hay otras áreas en las que tiene mucho para hacer. Cuál es el rol del Estado en la actividad económica, cuál debe ser el tamaño del Estado en una economía del siglo XXI son preguntas importantes.
El funcionamiento del Bureaucracy Lab y el trabajo del BM
Desde el BM, Larizza ha liderado el diseño y la supervisión de estudios analíticos y operaciones crediticias para apoyar las reformas del sector público en América Latina y el Caribe, así como también en África Occidental y Central. En la charla, recordó que en 2009, cuando ingresó a la institución, se conoció un informe que dejaba a los técnicos “con una sensación como de frustración, porque algo no funcionaba”, ya que “como BM teníamos muchos préstamos en los que brindamos asistencia técnica para reformar el servicio civil o avanzar en reformas del sector público, en muchas partes del mundo, y muchas veces fracasaban”.
“Se generó un debate interno en el BM sobre que había que medir mejor de lo que estamos hablando, en especial cuando hablamos de la productividad de la administración pública. Cuando nos referimos a la productividad de las empresas hay metodologías, muchos años de trabajo y mucha evidencia para decir ‘estas son las líneas que debes seguir para mejorar la productividad’. En el caso del sector público, no se hizo ese trabajo de medir la productividad y otros temas que son muy importantes para el objetivo final. De esos estudios, por ejemplo, salió evidencia de que hay una conexión entre la motivación y la productividad. Entonces, debemos saber si están motivados o no, y entender por qué ocurre eso. Porque si no no sabes las acciones de política o reformas a implementar”, explicó.
El diagnóstico era claro, según repasó: “Como banco no podíamos decirles a los países cuáles eran las mejores prácticas [de gobernanza], porque no lo sabíamos. Esto genera la necesidad de desarrollar evidencia empírica para mejorar la capacidad técnica del BM para brindar asistencia técnica”. Con ese fin se creó el Laboratorio de Burocracia, o Bureaucracy Lab en inglés, un proyecto conjunto entre la Práctica Global de Gobernanza y la unidad de Evaluación de Impacto en el Desarrollo del Grupo de Investigación del BM.
Larizza detalló que estas dos divisiones de la institución “se relacionan con consorcios de académicos” de algunas de las principales universidades del mundo –como Stanford (California, Estados Unidos), Harvard (Cambridge, Estados Unidos) o University College de Londres– para realizar iniciativas conjuntas en distintas áreas vinculadas a la gobernanza pública.
Tras esos primeros pasos surgió otro inconveniente a la hora de buscar comparar la realidad de cada país: “Cuando empezó el interés por el tema y se empezaron a realizar encuestas, cada país hacía sus propias cosas. Faltaba una coherencia metodológica sobre cuál era la pregunta correcta y de qué manera había que formularla para permitir comparaciones entre países. Ahora lo que el BM está desarrollando son diferentes módulos generales [de preguntas] con una formulación estándar para medir la productividad, el trabajo remoto, la motivación de los recursos humanos, para que así los países interesados en temas específicos puedan aplicar un módulo estándar. En el caso de Uruguay, hicimos esa contribución y eso nos permite dentro de cinco años –como ya están haciendo muchos países– repetir la encuesta y poder comparar [con el registro propio y la progresión respecto a otros países]”.
Por otra parte, el especialista del BM informó que la entidad trabaja en el diagnóstico sistemático de Uruguay, un relevamiento que se realiza a nivel global para identificar desafíos y oportunidades de cada economía. En Uruguay la primera entrega se efectuó en 2015 y ahora se trabaja en el nuevo reporte, que según explicó “es un documento previo a la definición de una estrategia país; en cuáles áreas se debe trabajar surge a partir del diagnóstico y eso está en proceso”.