¿Jugamos? Armemos el rompecabezas

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Esta es la segunda parte de un ciclo de tres notas¹

Había pasado un mes del último encuentro. Tras una nueva convocatoria se volvieron a reunir. En esta oportunidad, para discutir acerca de la mejor forma de financiar el gasto público. Homo Ludens fue el anfitrión. Homo Faber fue el primero en llegar, le siguieron Homo Economicus y Homo Sapiens. Estaban todavía saludándose cuando Homo Ludens empieza a leer un mensaje: “Creo en el don de la ubicuidad, pero no para los seres humanos. A la misma hora tengo otro compromiso que no puedo eludir, estaré llegando tarde, pero no faltaré”. Firma: Homo Religiosis.

Buscando entrar rápidamente en tema, Homo Economicus dice: “Estoy convencido de que en nuestra economía no hay espacio para cambios tributarios, en particular para incrementar la recaudación de impuestos. Para apoyar esta afirmación quiero compartir dichos recientes del que fuera coordinador de los equipos técnicos del Partido Nacional: ‘Hoy hay muchas madres que no pueden comprarle a sus hijos un par de championes por los impuestos que tienen que pagar’”.²

“Esperen”, dice Homo Sapiens, si el hecho que una cosa sea más grande que otra genera un resultado no deseado, la solución puede ser tanto disminuir la mayor como aumentar la menor”. Pregunta Homo Faber: “¿Estás diciendo que el problema podría también encontrarse en que los ingresos de la madre son insuficientes?” Sin responderle, Homo Sapiens prosigue: “Además, ¿Por qué considerar exclusivamente la aplicación de impuestos al consumo para obtener fondos públicos?”

Sigue diciendo Homo Sapiens: “A partir de que una persona no tolera un determinado alimento, a nadie se le ocurre afirmar que no debe alimentarse. Tan solo debe evitar o reducir el consumo de ese alimento. ¿No existen otros impuestos que no afecten, o lo hagan en menor medida, a los consumidores de menores ingresos? ¿No existen otros alimentos tolerables que pueda consumir? ¿No podría aplicarse por ejemplo un impuesto que grave manifestaciones de la riqueza?”³

Dice entonces Homo Ludens: “Esto me hace acordar al siguiente parlamento de la obra de teatro Calígula: ‘Por otra parte, piensa que no es más inmoral robar directamente a los ciudadanos que gravar con impuestos indirectos los artículos de primera necesidad”. “Bueno, bueno”, dice Homo Economicus, “no creo que los championes sean un artículo de primera necesidad, ¿o alguien piensa que sí?”

Homo Faber tomó la palabra. “Falta ahora que a alguien se le ocurra recordar el proverbio árabe que dice: ‘Me quejaba porque no tenía zapatos hasta que vi a un hombre que no tenía pies’. No me parece que tengamos que conformarnos siempre con la situación que tenemos. Lo que será posible mañana depende de lo que hagamos hoy. Por eso no comparto que la política sea el arte de lo posible. Para mí la política es el arte de hacer posible mañana lo que hoy es imposible. ¿Alguien piensa lo contrario?”, responde Homo Economicus. “Maquiavelo decía que la política es el arte de engañar”.

Homo Ludens, en tono de reclamo dice: “Podrían poner esto en negro sobre blanco”. “Intentaré ser más claro”, responde Homo Sapiens, “siguiendo con el paralelismo, podemos pensar la estructura tributaria como una dieta conformada por diferentes alimentos. Unos aportan macronutrientes, otros micronutrientes, y otros aportan vitaminas y minerales. Se trata de establecer una dieta equilibrada que en función del metabolismo de la persona, cubra sus necesidades calóricas y funcionales. De igual manera, una adecuada estructura tributaria debe generar de manera conveniente los recursos que permitan el buen funcionamiento del Estado”.

Entonces Homo Ludens dice: “También podemos pensar la estructura tributaria como un rompecabezas, como un todo formado por partes, cumpliendo cada una un determinado papel. Para lograr el resultado buscado, se deben ubicar las piezas en el lugar adecuado. Cada una está llamada a jugar un rol en función del lugar que ocupa, ¿se entiende? Por ejemplo, en el diseño del IRPF se debe tener en cuenta si también existe imposición a la riqueza y establecer cómo se vinculan entre sí estos impuestos. La tarea que tenemos por delante es armar el rompecabezas que haga posible alcanzar los objetivos que se le asignan a la estructura impositiva”.

¿Se trata solamente de recaudar?

Homo Economicus pregunta: “¿No entiendo por qué hablar en plural, de objetivos? ¿Qué otro objetivo que no sea recaudar puede tener una estructura impositiva?” Agrega: “Como dijo un premio nobel de economía: ¡hay que tener en cuenta al diseñar políticas económicas que no es bueno pedirle al mismo instrumento más de un objetivo!”.⁴ Y concluye: “No le pidamos al martillo más que lo que con él se puede hacer. No pretendamos usarlo para apretar una tuerca”.

Homo Sapiens responde: “No estoy de acuerdo. Además de cubrir las necesidades energéticas vitales, objetivo principal de la alimentación, ésta puede, por ejemplo, ser empleada para estimular el funcionamiento de algunos órganos, para gratificarnos con su sabor, para entrar en calor. Además, determinadas dietas pueden ser empleadas para corregir algunos problemas de salud. De igual forma los impuestos pueden ir de la mano de otros fines, por ejemplo, sin necesidad de ir muy lejos, este es el caso del impuesto que grava las emisiones de CO2, incluido en el artículo 259 de la Rendición de Cuentas de 2020. La imposición al tabaco es otro posible ejemplo. Cabe preguntar: si el objetivo de la imposición es estrictamente recaudar, ¿por qué el impuesto covid-19 se aplicó solamente a los trabajadores públicos?”

Seguidamente Homo Sapiens dice: “Ah, me olvidaba de decir que creo inadecuado el paralelismo entre la estructura tributara y un martillo. Lo adecuado sería asimilarla con una caja de herramientas. En ese caso, tendríamos varios instrumentos para múltiples objetivos y no sería necesario contradecir a un premio nobel de economía”.

Caja de herramientas local y fiscalidad internacional

Homo Faber cada vez que podía y lo dejaban, hablaba de herramientas. Aprovechó entonces la oportunidad y dijo: “Para diseñar la caja de herramientas para el día después se hace necesario considerar que si bien es potestad de cada país su definición, debe tenerse en cuenta la necesidad de sumarse a los esfuerzos de coordinación fiscal que se vienen desplegando a nivel internacional desde no hace tanto.⁵ No hay nada más poderoso que una buena idea a la que le llega su tiempo”.

Homo Sapiens manifiesta estar de acuerdo y agrega: “Las grandes empresas se benefician ante la falta de coordinación fiscal entre los países en los que operan. Esto les permite trasladar sus beneficios al país con menor imposición, aunque en el mismo desarrollen escasa o nula actividad real. Más precisamente, como dice un documento de la OCDE, la recaudación del impuesto sobre sociedades se efectúa a nivel nacional. En los casos de actividades económicas trasnacionales, la interacción entre distintos sistemas impositivos nacionales puede derivar en la imposición por parte de más de una jurisdicción, o doble imposición. Las actuales normas impositivas internacionales fueron confeccionadas para evitar tal situación. Sin embargo, estas mismas normas han facilitado, en algunos casos, el caso contrario, por ejemplo, la doble no imposición. A su vez, la interacción entre los sistemas impositivos nacionales puede provocar resquicios o lagunas que impiden la imposición de beneficios en una ubicación específica (renta apátrida). El comportamiento estratégico de las grandes empresas para reducir sus obligaciones fiscales se ha convertido en un grave problema para la fiscalidad del siglo XXI”. “Exacto”, dice Homo Ludens, y agrega, “como respuesta, la fiscalidad internacional está migrando desde un modelo centrado en la competencia a la cooperación entre países”.

Una de las enseñanzas que nos deja la teoría para analizar interacciones entre las partes de un todo, donde el resultado que obtiene cada componente depende tanto de su propia estrategia como de la estrategia de los otros, como sucede en muchos juegos y también en las relaciones económicas, es que la cooperación le permite alcanzar al colectivo mejores resultados que la competencia. Esto lo expresaba en forma clara el Gaucho Martín Fierro cuando decía: “Los hermanos sean unidos, porque esa es la ley primera. Tengan unión verdadera en cualquier tiempo que sea, porque si entre ellos pelean, los devoran los de ajuera”.

Homo Economicus, que desde hacía rato estaba callado, dijo: “No estoy seguro de los beneficios que puedan surgir de lo que ustedes llaman cooperación fiscal, yo la llamaría cartelización fiscal, y los cárteles me preocupan, así como me preocupa toda interferencia al libre funcionamiento de los mercados”. Propone entonces hablar de ese tema.

La mano invisible y las interferencias

Homo Economicus comienza diciendo: “Tenemos que tener en cuenta que los impuestos, ya sea que se usen sólo para recaudar o sean empleados también con otros fines, interfieren en el libre funcionamiento de los mercados y eso trae consecuencias negativas. Si le ponemos obstáculos, la mano invisible del mercado no puede trabajar adecuadamente”. En tono burlón, Homo Ludens agrega: “De vez en cuando hay que decir la verdad para que te crean cuando mientes”.

Retoma la palabra Homo Economicus: “Entre las condiciones a ser respetadas para que la garantía de buen funcionamiento de la mano invisible esté vigente y se pueda reclamar en caso de fallas es que no deben existir interferencias en la determinación de los precios de mercado”.

Homo Sapiens le recrimina: “Estás ignorando los aportes que desde la teoría económica ponen en el banquillo de los acusados la idealización de un capitalismo regido sin cortapisas por el libre mercado”. Continúa diciendo: “A partir de estos aportes sabemos, entre otras cosas, que las interferencias, por ejemplo, poniendo impuestos, estableciendo un valor mínimo al salario o un valor máximo a la tasa de interés, pueden generar resultados positivos”.⁶ En el caso particular de la determinación de un salario mínimo tenemos los aportes de los economistas galardonados este año con el premio nobel.

Continúa diciendo: “También sabemos, y la evidencia es abrumadora, de la incapacidad que tiene la mano invisible para asegurar que la población pueda vivir en condiciones dignas. Tanto la distribución del consumo como la de ingresos y la de la riqueza muestran niveles de concentración que no deberíamos tolerar. Aporto al respecto algunos datos, en los últimos 30 años la porción de ingresos que recibe el 20% más pobre de la población sigue siendo inferior a 2%, a pesar de que la producción se ha más que triplicado. Mientras tanto el 1% de la población de mayor ingreso incrementó su participación, pasando del 18% en 1990 al 22% en 2016.⁷ Si estos indicadores no dan cuenta de una situación de inoperancia del funcionamiento de los mercados para alcanzar objetivos distributivos es porque tenemos diferencias significativas en los niveles de tolerancia a la desigualdad”, termina diciendo Homo Sapiens.

“No, no, esperen un poco, comparto la gravedad planteada por las condiciones de desigualdad que muestran los indicadores mencionados, pero no comparto el diagnóstico acerca de sus causas”, dice Homo Economicus. Y continúa: “Para mí el problema puede ser, aunque no tengo pruebas para demostrarlo, que no se deja actuar libremente al mercado. Los problemas de desigualdad, a mi entender, no son consecuencia del funcionamiento de los mercados, sino todo lo contrario, son consecuencia de la intervención del Estado, que no permite desplegar al mercado todo su potencial. Por eso me sumo al coro de voces que dice que el mejor gobierno es el que menos gobierna”. Dice Homo Ludens en tono irónico: “Qué revelación, jamás hubiera imaginado que pudieras hacer esa afirmación”.

Imposición saludable

“Me quedé pensando en el planteo de que la determinación de los componentes de la dieta puede emplearse para corregir problemas de salud. No entiendo cómo se puede extrapolar esa idea al intercambio que estamos teniendo”, dice Homo Faber.

Responde Homo Sapiens: “De una reciente investigación⁸ surge que en los últimos años, los problemas asociados al exceso de peso han cobrado creciente atención en América Latina, en general, y en Uruguay, en particular, debido a la alta prevalencia del sobrepeso y la obesidad en los niños pequeños y a sus potenciales consecuencias adversas en la salud física y mental, que podrían extenderse incluso a la vida adulta. Como resultado la investigación afirma: ‘Dado que los problemas de exceso de masa corporal se encuentran generalizados en la población o bien no presentan un patrón socioeconómico claro, o afectan en mayor medida a los estratos medio y altos, su prevención requiere el diseño de políticas universales”.⁹

Pregunta entonces Homo Ludens: “¿No les parece que la propuesta de limitar la ingesta en los comedores escolares a un solo plato se puede inscribir en el conjunto de herramientas desplegadas para combatir el problema de obesidad?”.¹⁰

Homo Sapiens responde: “No estoy de acuerdo, lo que sucede es que tenemos dos problemas diferentes que no debemos confundir. Por un lado, el de la obesidad, por otro lado, la existencia de riesgo de inseguridad alimentaria. Según Unicef, en setiembre de 2020 el 17,4% de los hogares habían experimentado algún tipo de inseguridad alimentaria desde el comienzo de la emergencia sanitaria. El 12,9% habían experimentado inseguridad alimentaria moderada, es decir, no habían tenido dinero o recursos suficientes para llevar una dieta saludable, habían experimentado incertidumbre acerca de su capacidad de adquirir alimentos o se habían quedado sin alimentos de forma ocasional. Mientras tanto, el 4,5% de los hogares habían experimentado inseguridad alimentaria grave, lo que indica que se habían quedado sin alimentos o que alguno de los integrantes del hogar había estado sin comer durante todo un día en más de una oportunidad desde marzo de 2020”.

“Tenemos, por tanto, dos objetivos, disminuir el sobrepeso y reducir la inseguridad alimentaria. Podemos emplear el mismo argumento que usamos antes. Si tenemos dos objetivos es conveniente tener dos instrumentos. Como forma de combatir la inseguridad alimentaria entiendo que más que negar el segundo plato, se lo debería promover. Te sirven la mesa. Te sacan el plato”.

Homo Sapiens opina entonces: “Una herramienta para combatir el otro problema, la obesidad, puede consistir en usar la imposición para encarecer los alimentos que tienen mayor incidencia en la existencia de sobrepeso. De igual manera que lo que se hizo para reducir el consumo de tabaco. Al respecto existe suficiente evidencia para poder afirmar que se alcanzaron resultados positivos con esa medida”.

Homo Sapiens toma la palabra: “La demanda no depende solamente del precio. Por tanto si no se complementa la imposición saludable con otras acciones, puede no dar los resultados esperados. En el caso del tabaco la imposición fue de la mano de otras medidas, limitaciones a fumar en lugares públicos y restricciones en la publicidad. Así, si se busca promover la alimentación saludable, sería deseable revisar la decisión tomada al comenzar el año que flexibilizó las condiciones del etiquetado. Haber incrementado los límites admisibles de sodio, azúcar, etcétera, va en la dirección contraria a la que se debería ir”.

Imposición y medio ambiente

“Me gustaría plantear una preocupación personal”; dice Homo Sapiens, “creo que no deberíamos perder de vista que no heredamos la tierra de nuestros padres, sino que la tomamos prestada de nuestros hijos, y como toda persona responsable que recibe algo en préstamo, deberíamos preocuparnos por mantenerla en buenas condiciones”.¹¹

Interviene entonces Homo Faber: “La Comisión Europea ha propuesto en julio de este año que a partir de 2035 no se puedan vender vehículos nuevos que generen emisiones de dióxido de carbono. Esto en la práctica significa vetar los motores a nafta, gasoil, gas e híbridos. Varios fabricantes han anunciado ya fechas cercanas en el tiempo en las que dejarán de producir vehículos con motores a combustión. El plan de la Comisión Europea, bautizado Fit for 55 (en forma para el 55), incluye también para el corto plazo el endurecimiento de las condiciones del mercado de emisiones para elevar el precio de la tonelada de CO₂. En este sentido, con el cambio propuesto en la ley de presupuesto en relación a la liquidación del IMESI, estaríamos en condiciones de alinearnos con estos planteos. Habrá que ver si la carga impositiva con el cambio se mantiene constante, como han sugerido integrantes de la coalición multicolor, o se incrementa. Si no cambia, podríamos estar frente a un cambio de envase para el mismo contenido, lo que no aportaría demasiado al objetivo de reducir las emisiones de CO2. Como dice el dicho, no solo hay que parecer, también hay que ser. Si por el contrario se incrementa la presión impositiva sobre los combustibles, se estaría incumpliendo un de los compromisos de campaña electoral”.

Homo Economicus interviene: “Tengamos en cuenta que en nuestro país para muchos es conveniente reducir el precio de los combustibles, rebaja que además de ir en contra de la reducción de emisiones de CO2 favorecería mayoritariamente a los sectores de mayores ingresos. Recordemos que en el 20% de los hogares de mayor ingreso del país se concentra el 34% de las ventas de combustibles, mientras que el 20% de los hogares de menores ingresos se concentra solamente el 9%. Una alternativa es usar el hidrógeno, primer elemento de la tabla periódica, es el más elemental y ubicuo del universo, se puede obtener descomponiendo las moléculas de agua. Si para llevar adelante la descomposición se utilizan energías renovables, como por ejemplo la eólica, se habla de hidrógeno verde. Este combustible tiene alta densidad energética y no produce gases de efecto invernadero”.

“Deberíamos entonces tener en cuenta”, dice Homo Sapiens, “que la estructura impositiva debería impulsar la sustitución del uso de combustibles fósiles por el uso de hidrógeno verde”.

Imposición y género

La equidad de género se ha ido convirtiendo en una preocupación prioritaria en las sociedades modernas. Una de las brechas más significativas que se observa entre hombres y mujeres surge de la decisión laboral más básica, la de participar en el mercado de trabajo. En promedio en América Latina 95% de los hombres de entre 25 y 54 años o bien trabaja o bien está buscando empleo. En el caso de las mujeres, este valor es sensiblemente menor, 66%.¹²

La brecha entre hombres y mujeres en el mundo del trabajo equivale a casi 30 puntos porcentuales. En el caso de Uruguay la brecha es menor y ha venido disminuyendo en el tiempo, aunque no deja de ser un problema que requiere pensar en medidas para superarlo.

En 2019 la tasa de empleo en nuestro país era de 65,0% para los hombres y 49,1% para las mujeres. En el caso de la tasa de actividad, en hombres es de 70,1% y en mujeres 54,9%. Agrega Homo Faber: “Según el FMI¹³ existe amplia evidencia de que al aumentar la inserción de las mujeres en el mercado de trabajo, se observan mejoras significativas en el contexto macroeconómico. La pérdida de PBI per cápita por la baja inserción de las mujeres en el mercado de trabajo se ha estimado que alcanza en algunas regiones al 27%.

El incremento de la participación de las mujeres en el mercado de trabajo puede tener también un impacto positivo en los sistemas de seguridad social, al mejorar la relación entre trabajadores y pasivos. Esto es particularmente importante en las economías con estructuras demográficas envejecidas, como es el caso de Uruguay.

Pregunta entonces Homo Ludens: “¿Qué tiene que ver la imposición con estas brechas? ¿Cómo puede la imposición ayudar a reducirlas?”

Responde Homo Economicus: “Existen diferentes explicaciones del comportamiento de la oferta de trabajo, destacándose como uno de los aspectos centrales la incidencia que tiene el salario efectivamente cobrado, es decir, una vez deducido los impuestos a las rentas del trabajo”.

Existe evidencia internacional, y también para Uruguay, de que en el caso de las mujeres casadas la sensibilidad de la oferta de trabajo al salario es superior a la de los hombres. Esto quiere decir que una variación del salario genera un ajuste mayor en la oferta de trabajo de las mujeres que en la de los hombres. Por lo tanto, medidas tributarias que generen un tratamiento diferencial favorable para la imposición a los ingresos de las mujeres podrían constituir un mecanismo eficaz para reducir la brecha de participación en el mercado de trabajo.

La importancia del metabolismo

Homo Faber seguidamente plantea: “El metabolismo es el conjunto de reacciones químicas que tienen lugar en las células del cuerpo mediante las que los alimentos ingeridos se convierten en la energía necesaria para movernos, crecer o pensar. Un inadecuado metabolismo puede generar, entre otros problemas, la existencia de exceso de masa corporal. Siguiendo con el paralelismo, deberíamos estar atentos a que en el marco del proceso que convierte los impuestos en las acciones desplegadas por el Estado para cumplir con sus cometidos no se genere tejido adiposo no deseado. Todos sabemos lo que cuesta, una vez que ese problema se instala, combatirlo”. “Estoy de acuerdo, más vale prevenir que curar”, dice Homo Economicus.

Responde Homo Sapiens: “Creo que coincidimos todos en la necesidad de evitar el sobrepeso. Pero agregaría que la preocupación por evitar una dieta que genere sobrepeso debe ir de la mano de otra preocupación igual de importante, la de asegurarle al sector público los nutrientes suficientes para no caer en riesgo alimentario. Debemos estar muy atentos a que estas cosas no sucedan. No olvidemos el debate en torno a alimentación escolar que tuvimos hace un rato. No corramos el riesgo de quitarle el segundo plato de comida a quien debe velar por la seguridad alimentaria de la sociedad”.

A modo de resumen y despedida

“Podríamos seguir incorporando otras dimensiones al análisis”, dice Homo Sapiens, “por ejemplo su impacto en el crecimiento económico, pero se hizo un poco tarde y sería mejor seguir en otra oportunidad. Propongo un próximo encuentro para discutir uno a uno los impuestos que conformarían la dieta preferida, perdón, quise decir la estructura impositiva, o si lo prefieren, para discutir qué incluiríamos en la caja de herramientas, o cómo armaríamos el rompecabezas”.

Se estaban despidiendo cuando se escucha a lo lejos: “Esperen, esperen”. Era Homo Religiosis, quien después de disculparse por llegar tarde, propuso realizar otro encuentro: “Les aseguro que llegaré en hora, quiero aportar lo que en relación a la imposición se desprende de la biblia”, dijo en tono de súplica.

Homo Sapiens plantea entonces, a modo de síntesis: “El desafío que tenemos por delante es similar al de armar el Stomachion creado por Arquímedes”.14 Homo Faber pregunta entonces: “¿Qué es el Stomachion?” Responde Homo Sapiens: “También llamada ‘Caja de Arquímedes’, es un rompecabezas tipo Tangram, conformado por catorce piezas que completan un cuadrado. Pero a diferencia del Tangram, que se puede armar sólo de una manera, este se puede armar de múltiples formas. Más precisamente, 536, si se consideran equivalentes las soluciones que son rotaciones o simetrías, de lo contrario el número es significativamente superior”.

Homo Ludens agrega: “Ya entiendo, nuestro problema es similar al planteado por Arquímedes, tenemos que definir cómo ubicamos cada impuesto en la estructura impositiva sabiendo que existen múltiples opciones para armar el rompecabezas”. Sentencia finalmente Homo Sapiens: “Espero que la discusión de hoy haya servido para comprender que en esta definición se juegan cosas muy importantes. Corremos el riesgo de crear un cuchillo sin filo. Si comprendés, las cosas son como son. Si no comprendés, las cosas también son como son”.

Carlos Grau Pérez es economista e investigador del CINVE. Máster en Economía por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. cgrau@cinve.org.uy