La estrategia del gobierno ante el impuesto global: “ser parte del pelotón, no un malla oro”

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La directora de la Asesoría Tributaria del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Pía Biestro, explicó el alcance de la observación que realizó la Unión Europea (UE) sobre el régimen local de rentas pasivas y las alternativas para cumplir con el estándar. En entrevista con la diaria también habló de “ser parte del pelotón, no un malla oro”, como estrategia frente al impuesto mínimo global y del riesgo de las zonas francas ante los acuerdos realizados a nivel de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

Para situar el debate desatado a inicios de octubre cuando la UE realizó una observación a Uruguay, ¿sobre qué aspectos del régimen tributario se comprometieron cambios?

Me gustaría dar contexto. Este grupo del código de conducta de fiscalidad en las empresas funciona desde 1997 y surge para combatir la competencia fiscal perniciosa entre los estados miembros. En ese año la UE estaba en un proceso de unión económica perfecta, libre movilidad de factores productivos, entonces los estados miembros crearon este código de conducta para evitar la competencia fiscal nociva o perniciosa en las empresas. En 2015 toma un rol preponderante la OCDE con el plan contra la erosión de la base imponible, el plan BEPS, donde la UE tiene un peso importante dentro del foro de prácticas fiscales perniciosas. Entre las 15 medidas que tiene el plan BEPS, la acción 5 establece combatir las prácticas fiscales perniciosas basándose en transparencia y sustancia. Según eso, en 2017 la UE elabora su primera lista de jurisdicciones no cooperantes. Para elaborarla toma como insumo la evaluación que estaba haciendo el foro de prácticas fiscales perniciosas de la OCDE. Ahí Uruguay queda en el anexo dos, el mismo que ahora, como jurisdicción cooperante con compromisos con la UE, pero nunca dejamos de ser cooperantes. Lo fuimos y lo vamos a seguir siendo, porque está entre los objetivos del gobierno seguir siendo jurisdicción cooperante ante la UE. En 2017 nos dicen que los compromisos que teníamos asumidos con el foro de prácticas fiscales perniciosas de la OCDE también los tendrán con la UE. Eran cuatro regímenes que se estaban evaluando: zonas francas, software, biotecnología y centro de servicios compartidos. En 2018 se enmiendan esos regímenes, el foro los evalúa, nos dice que ahora no son perniciosos; eso hasta el día de hoy; en todas las evaluaciones anuales que nos hacen después de la enmienda han sido catalogados como no perniciosos. Luego la UE dice “ya cumpliste el compromiso con la OCDE, también lo cumpliste conmigo, volvés a ser una jurisdicción cooperante sin deberes para con la UE”; eso fue en 2019. El 6 de diciembre de 2019 el ministro de ese entonces, [Danilo] Astori, recibió una carta diciendo que ahora la UE, el código de conducta de fiscalidad de las empresas, iba a empezar a evaluar aquellas jurisdicciones que tenían régimen de exoneración de ingresos de fuente extranjera, o que aplicaban el criterio de territorialidad de la fuente. Este último es nuestro caso; nosotros gravamos solamente a nivel empresarial las rentas que provienen de actividades desarrolladas, bienes situados o derechos económicamente utilizados en Uruguay, y no gravamos las que están en el exterior. Nos dicen, vamos a evaluar el régimen de Uruguay, vamos a estar enviándoles cuestionarios, y en febrero de 2020 nos envían el primero. Como salía una administración y empezaba una nueva a partir del 1º de marzo, las autoridades entendieron que éramos nosotros quienes teníamos que fijar esta nueva estrategia para contestar el cuestionario.

¿Qué pasos se dieron a partir de allí?

Lo primero, contestamos los cuestionarios, que siempre estaban abocados al principio de territorialidad de la fuente; fue eso lo que consultaron básicamente. En junio y setiembre de 2020 hubo otros intercambios con preguntas aclaratorias o ampliatorias. Esto ya estaba previsto antes, no tuvo que ver con los Pandora Papers [una filtración masiva de datos sobre sociedades offshore que ocurrió esa semana]. Lo digo porque hubo mucha desinformación respecto a este tema y creemos que eso no ayudó a dar el debate. Hubo análisis de gente que capaz por desconocimiento lo relacionó con temas que no tenían absolutamente nada que ver, como la ley de urgente consideración. Nos avisan que el 5 de octubre el consejo de asuntos económicos y financieros de la UE iba a votar que Uruguay ingresara al anexo dos como jurisdicción cooperante, pero con algunos compromisos, porque consideraba que había algunos aspectos de nuestro sistema tributario que podían ser potencialmente perjudiciales y fomentar la competencia fiscal desleal.

Hacia esa fecha, cuando se votó incluir a Uruguay, ¿ya había un compromiso de cambiar los aspectos observados?

Sí. Durante todo 2020 tuvimos una situación de evaluación por parte del código de conducta. Después, sobre mitad de este año, nos hacen la devolución de la evaluación, identifican dos aspectos fundamentales que podrían ser potencialmente perjudiciales. Algo importante es que la UE determinó que los estándares de transparencia en materia de fiscalidad internacional los cumplimos a cabalidad. Lo digo por el tema de la LUC [ley de urgente consideración], que no tiene nada que ver, y algunos comentarios que se han hecho de que Uruguay está transitando hacia un camino de poca transparencia. No hubo ninguna observación en ese sentido. Entonces, en junio nos hacen esa evaluación, nosotros pedimos una reunión técnica con el grupo de expertos del código de conducta; tuvimos un intercambio sumamente fluido para precisar bien cuáles eran los aspectos que teníamos que enmendar, y una vez que tuvimos los aspectos bien claros, se tomó un compromiso al más alto nivel político, donde la ministra y esta administración se comprometen a enmendar esos aspectos a partir del 1º de enero de 2023. O sea que todo el año que viene vamos a estar abocados en la realización de esos ajustes.

Yendo al punto, ¿cuáles son esos dos aspectos observados?

El primero tiene que ver con que en nuestro régimen impositivo, al ser sobre el criterio de la fuente y no gravar las rentas que se generan en el exterior, se genera una discriminación positiva hacia las operaciones con no residentes. Lo segundo fue que exoneramos y no gravamos rentas de fuente extranjera, sin importar si tienen actividad económica real en Uruguay o no. Sobre esos dos aspectos nos llamaron la atención, pero no de todo tipo de rentas que perciben acá las empresas, sino las rentas pasivas. Porque son las más fáciles de ser deslocalizadas. En esas rentas pasivas entran dividendos, intereses, regalías, rendimientos de capital. Nos dicen que el foco está en las rentas pasivas.

¿Cuáles son los caminos para solucionar esa observación?

Hay una directriz de la UE de 2019, una guía de cómo pueden subsanar estas jurisdicciones que se evalúan como no cooperantes o como cooperantes con algunos compromisos, cómo pueden subsanar sus observaciones. En el caso de las rentas pasivas, las opciones que da la UE son dos: gravas algunas rentas pasivas en el exterior o las exoneras a determinadas rentas, siempre que tengan actividad económica sustantiva en la jurisdicción en la cual están instaladas. Además, podés establecer una cláusula robusta antiabuso para evitar que se abuse de esa exoneración, sólo para beneficiarse del régimen tributario. En ese sentido venimos trabajando, tenemos un grupo de trabajo conformado por funcionarios de la Dirección General Impositiva (DGI) y el MEF; ahora estamos en la etapa de diagnóstico de la situación, analizando cuáles son aquellas rentas cuyo tratamiento tributario vamos a tener que modificar, por categoría de renta. Además de eso estamos analizando derecho comparado, qué hicieron otras jurisdicciones que tenían las mismas observaciones que nosotros para salir y cumplir con los compromisos; algunos con observaciones parecidas a la nuestra y otros no porque había cosas que nosotros cumplimos a cabalidad. Luego de eso, vamos a elevar a las autoridades un informe diagnóstico. Una cosa que se ha dicho es que el MEF no tiene plan respecto a este tema y quiero dejar claro que el MEF tiene plan A, B y C; el tema es que ese plan tiene que ser avalado por la autoridad máxima, primero del MEF y después el presidente de la República. Para el 31 de marzo nosotros tenemos previsto elevar a las autoridades un diagnóstico de la situación, y estos tres escenarios que estamos manejando. Para entre el 1º de abril y el 30 de junio, hacer las modificaciones normativas que se consideren, ya sea a nivel legal o reglamentario, para poder a partir del 1º de enero de 2023 dar cumplimiento con el compromiso asumido. Está muy circunscrito, primero a rentas empresariales, después a rentas pasivas y después a rentas pasivas obtenidas por entidades que no tienen actividad sustancial o presencia económica significativa en el país.

¿En este caso a qué refiere esa sustancia que se exige?

Se hace referencia a tener personal cuantitativo y cualitativamente idóneo para llevar a cabo la actividad de la empresa, una estructura de gastos acorde, y que las decisiones principales de la empresa se tomen desde acá.

Un ejemplo, ¿se busca evitar que una empresa del exterior tenga una sede ficticia en Uruguay y desde allí haga inversiones que le generen ganancias?

Exacto. [Se pide] que tengas una estructura que amerite, de acuerdo a la actividad que desarrollás en Uruguay. Por qué nosotros no queremos sobredimensionar esta situación, porque en realidad son inversiones... Lo que nosotros estamos fomentando como gobierno son inversiones genuinas, que vengan, generan y derramen en toda la economía. Entonces el problema se sobredimensionó, capaz que por desconocimiento de la situación, pero la realidad es que el foco está claro y es este que mencioné.

Viendo la realidad hoy, ¿las inversiones de este tipo son de magnitud, o es algo mínimo?

La inversión que está con sustancia estaría dentro de las reglas, la sin sustancia no creemos que sea algo significativo. Nosotros tratamos de atraer inversiones genuinas que generan empleo, entonces la realidad es que si tienen que pasar a estar gravadas aquellas rentas que provienen de entidades que no tienen sustancia en Uruguay, lo estarán, no nos genera inconveniente. Va en línea con la visión del gobierno, que quiere atraer inversión genuina que genera puestos de trabajo y derrame en toda la economía en su conjunto.

Mencionabas que la UE planteaba dos alternativas y el MEF tiene tres caminos posibles. ¿En qué se diferencian?

Aún no está resuelto por cuál camino ir, si por sustancia o exoneración. Sustancia siempre tiene que haber, la opción es o se gravan todas las rentas pasivas y después exonerás las que tienen sustancia, o las que no tengan sustancia se gravan; son esas dos alternativas. Hay una tercera [opción] que podría llegar a ser. Hoy estamos en la etapa de diagnóstico y quienes van a tomar la decisión son las autoridades del ministerio, la autoridad máxima tiene que definir qué camino tomar.

La UE, como antes fue la OCDE, marca un estándar y Uruguay decide adaptarse para cumplir. Cuando el actual gobierno era oposición decía en forma crítica que Uruguay era el mejor de la clase. ¿Por qué hoy se opta por alinearse al estándar?

Uno tiene que evaluar cuando está en el gobierno cuál es el riesgo de no dar cumplimiento con el estándar o el compromiso. Hay un riesgo que corremos reputacional, de imagen país, porque una opción podría ser no hacer nada. Si no damos cumplimiento habilitamos a que los estados miembros de la UE implementen medidas defensivas, pero no sólo de carácter tributario. Implicaría, por ejemplo, que si hay un Estado miembro que tiene operaciones con entidades radicadas en nuestro país –por ejemplo, se presta un servicio a España–, tendrá una retención mayor en España a la que tendría otra empresa de un país cooperante para la UE. Otra cuestión complicada podría ser perder las preferencias comerciales. Son medidas defensivas, que son sólo tributarias; puede haber temas arancelarios o trabas comerciales. Uno lo que hace es evaluar en ese momento el riesgo/beneficio de alinearse o no; lo que tiene Uruguay para perder en caso de no alinearse es mucho, eso fue lo que se puso en este momento en cuestión.

¿Y qué diferencia hay con lo que ocurría antes? Por ejemplo, el Partido Nacional en 2017 no votó la ley de transparencia fiscal.

Lo que pasa es que esa ley, en lo que tiene que ver con el intercambio de información financiera automática con fines tributarios, dio un paso más que fue también intercambiar información sobre residentes; yo creo que hizo más de lo que era el estándar. Se aprovechó [la situación] y venían por ahí [las críticas]. Nosotros estaríamos cumpliendo con lo que nos pidieron, no daríamos un paso más.

Como consulta más general, ¿cómo se ve desde el gobierno el rol de estos organismos internacionales que fijan las reglas financieras? El presidente dijo hace un tiempo que hay una pérdida de soberanía fiscal.

Es que son los países desarrollados, los países más poderosos. El boom de la OCDE fue en 2008 poscrisis, y tienen un poderío tal, que pueden presionar a países emergentes, como nosotros, para que cumplamos con determinados estándares. Lo que están haciendo es proteger su base imponible, no perder recaudación. Ahora es la pandemia, en su momento la crisis de 2008, y ningún Estado quiere perder recaudación. Pero la realidad es que este gobierno lo que está haciendo es tratar de cumplir, evaluar costos/beneficios, y siempre respetar la soberanía política tributaria. De hecho el presidente es un gran defensor del principio de territorialidad de la fuente y nosotros, como MEF, también. Entonces, damos cumplimiento tratando de respetar un principio que entendemos es el adecuado para un país con las características nuestras, que es básicamente un importador de capitales.

Haciendo una mirada ya no en tiempo presente sino a futuro, ¿a nivel global se va rumbo a aplicar una renta mundial, o no necesariamente?

Si la pregunta es por el impuesto mínimo global, no necesariamente. Hay algo que debe quedar claro: el impuesto mínimo global no es obligatorio, ni siquiera para los países miembros del marco inclusivo BEPS, como Uruguay, que es miembro pleno. Lo que sí es obligación es que si uno va a implementar el impuesto mínimo global, que lo haga de acuerdo a lo que se consensuó y acordó en el marco inclusivo BEPS, pero no es obligatorio de por sí. El umbral que tiene el impuesto mínimo global va a ser para grupos multinacionales que tengan ingresos por encima de los 750 millones de euros, aunque unilateralmente los estados pueden bajarlo. Pero lo que sí es importante dejar claro es que la implementación del impuesto mínimo global no es obligatoria.

Tomando ese umbral, ¿hay multinacionales con negocios en Uruguay que quedarían abarcadas?

Sí, hay algunas empresas en Uruguay que pertenecen a grupos multinacionales y están dentro de las que tienen ingresos por encima de 750 millones.

Decías que no es obligatorio, pero entiendo que eso depende del nivel de respaldo político que tenga el impuesto mínimo en el mundo.

Sí, claro está. A nivel internacional estamos todos muy expectantes de quién va a ser el que primero se mueva. Obviamente Uruguay no va a ser. Claramente si de 136 países hay 134 que lo implementan, hay que estar más alerta, pero ahora estamos viendo cómo se empiezan a mover las fichas. Con respecto al impuesto mínimo global, también tenemos un equipo de trabajo armado con gente de DGI y de la asesoría tributaria; manejamos más o menos las mismas fechas que con la UE, porque está todo bastante alineado, de hacer un diagnóstico de la situación y ver. Creemos que hasta marzo no vamos a tener una idea a cabalidad, no se van a empezar a mover las piezas y ver cómo funciona. En este tema del impuesto mínimo global Uruguay tiene que ser parte del pelotón, no puede ser malla oro, porque Uruguay tiene varios regímenes de incentivos tributarios que son muy útiles para atraer inversión extranjera directa genuina. Estamos en la etapa diagnóstico de ver cómo esto juega en cada uno de los regímenes.

Uruguay fue de los 136 países que apoyó esto a nivel de la OCDE.

Uruguay se abstuvo. En ese ámbito lo que pretendían era lograr el consenso, que todos los estados miembros plenos del marco inclusivo estuvieran a favor tanto del pilar uno como del pilar dos, que es el impuesto mínimo global. Uruguay se abstuvo, no dio una aprobación expresa ni una denegatoria expresa; lo que pasa es que en estos organismos en última instancia la abstención se toma como un voto positivo.

Dentro del trabajo a realizar, ¿se verán posibles impactos sobre regímenes locales? Pienso en zonas francas, software, o las exoneraciones de la ley de inversiones.

Sí, sin lugar a dudas. Dentro del plan de trabajo está previsto tener intercambios con el área de zonas francas, con la Comap [Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones], también con el sector privado, porque es importante un feedback con quienes van viendo cómo se suceden los hechos. Tenemos previstas reuniones con la CUTI [Cámara Uruguaya de Tecnologías de la Información].

¿El caso de las zonas francas es distinto al resto? Porque allí el Estado asumió un compromiso con quienes están instalados.

Tenés regímenes de incentivos tributarios que le generan una responsabilidad al Estado, y regímenes que no. En el caso de las zonas francas claramente está dispuesto que están exoneradas de cualquier impuesto creado o a crearse, entonces podría incurrir en responsabilidad el Estado si lo hiciera de carácter obligatorio para todos. Pero las acciones se están evaluando, nada quita que el régimen [el impuesto mínimo global] se pudiera implementar siendo opcional, eso está previsto, no está por fuera de los estándares que estableció el marco inclusivo. Podría ponerse un impuesto mínimo global de carácter opcional si se decide ir por ese camino.

¿Esa opción sería mantener el régimen de exoneración para la totalidad de empresas y aplicar el otro esquema para las que superen el umbral del impuesto mínimo?

Exacto, estamos evaluando. El MEF tiene plan A, B y C. En este caso, que todavía no vemos cómo se van moviendo las fechas, más aún.

En caso de que avance a nivel global el impuesto mínimo, no necesariamente llevará a Uruguay a hacer cambios.

Puede no haber [cambios], perfectamente. Una opción de Uruguay sería no hacer nada. Son los temas que estamos evaluando.

Mencionaste lo importante de estos regímenes con exoneraciones para captar inversión. ¿Qué tanto se juega Uruguay en este debate global sobre la fiscalidad? ¿Perdería mucho si pierde esos esquemas de incentivos?

Uruguay es atractivo no sólo por el régimen tributario. Si analizás en qué lugar se ubica el sistema tributario para que una multinacional vea dónde radicarse, no está dentro de los primeros tres. Siempre hay otros factores como la seguridad jurídica, el respeto por las reglas de juego. Si Uruguay tuviera que hacer algún cambio, igual sería atractivo porque tiene otros aspectos para atraer inversión extranjera, como un sistema financiero abierto, respeto por las instituciones, la estabilidad política y económica, el sistema de libre convertibilidad. Hay muchos aspectos que hacen que Uruguay sea atractivo; uno puede ser el régimen de incentivos tributarios, pero no creo que sea el determinante.

La otra cuestión sobre la que hubo acuerdo a nivel de la OCDE está vinculada a la tributación de las plataformas digitales...

Nació así. Después se convirtió y extrapoló a cualquier multinacional que tenga 20.000 millones de euros de facturación o ingresos.

Para las plataformas, Uruguay aprobó un régimen especial de tributación años atrás. ¿Este acuerdo puede traer cambios?

El cambio acá es que el pilar 1 sí es obligatorio. Lo que está dispuesto por el momento es un nuevo mecanismo, un nuevo criterio de imposición y potestad tributaria para las jurisdicciones de mercado, donde se consumen los servicios digitales. Van a entrar aquellas multinacionales que tengan ingresos mayores a 20.000 millones de euros y una ganancia residual superior a 10%. Son 100 empresas que estarían entrando en el pilar 1. Lo que crea es un criterio de asignación por jurisdicción de mercado de la distribución de esa renta residual. Es una forma compleja desde lo técnico. Otro de los compromisos que se asumieron es el desmantelamiento de los impuestos digitales; eso sí nos pega, porque si bien no tenemos un impuesto específico digital, se adaptó el impuesto a la renta de los no residentes para que estas plataformas quedaran comprendidas. Uruguay va a tener una afectación en ese sentido. Parte del análisis que estamos haciendo es cuánto va a impactar; hay algunas cosas que todavía falta dilucidar desde el punto de vista técnico. Otra cosa es que el pilar 1 va a entrar en vigencia una vez que haya un número suficiente de jurisdicciones que lo tengan implementado.

De entrar en vigencia, ¿Uruguay perdería recaudación en comparación al esquema vigente?

Eso es un estudio que estamos por hacer. Como hay un tema de fórmulas de cuantificación del reparto de esa renta residual, que todavía está en los equipos técnicos del marco inclusivo, aún no hicimos la evaluación de cuánto será el impacto.

El gobierno realizó cambios en las condiciones para acceder a la residencia fiscal. ¿Cómo se vienen evaluando los resultados?

Viene siendo muy positivo. Hubo un incremento muy importante de personas que decidieron radicarse de forma definitiva en el país. Sí hubo gente que decidió invertir en Uruguay, y en función de la inversión, de acuerdo a las modificaciones que hicimos, obtiene la residencia fiscal. Pero quiero destacar que hubo incremento de la gente que decidió radicarse acá, que configura la residencia fiscal por estar en el país más de 183 días. Gente que decidió venirse a Uruguay capaz con su familia. Hacemos una evaluación positiva de la implementación de estas medidas.

Esos cambios generaron críticas del Frente Amplio y algunos especialistas. ¿Hubo algún contacto ante los pasos del gobierno de organismos internacionales o estados extranjeros?

No hubo ningún contacto, primero. Segundo, en 2018 el foro global evaluó los regímenes de configuración de residencia fiscal con inversiones, y Uruguay tenía dos hipótesis de las cuales los incumplimientos que tenía son los mismos que ahora; el tema de no solicitar además de la inversión una estadía efectiva en el país. Nosotros en la hipótesis que manejamos no sólo ponemos que deba haber inversión efectiva a partir de tal fecha, sino que debe estar 60 días en Uruguay. Las dos hipótesis que se manejaban en la administración anterior no tenían ningún tipo de exigencia de presencia física efectiva en Uruguay e incluso podía ser una persona residente fiscal que nunca hubiera pisado Uruguay y hubiera heredado un inmueble.

El último dato sitúa la presión tributaria en Uruguay en 29%, por debajo del promedio OCDE y arriba del promedio regional. ¿Cómo evalúan ese nivel desde el gobierno?

Uno de los compromisos de campaña fue el no aumento de impuestos y es algo que se ha respetado; no está previsto ningún aumento de impuestos y no va a haber un aumento de la presión impositiva. Sí me gustaría destacar que este gobierno actuó sobre la presión impositiva de las pymes; en particular en la LUC se hizo una reforma importante para los contribuyentes del literal E, que tributaban una cuota fija mensual independientemente de si ese mes facturaban, y ahora lo modificamos: si no facturan, no tributan; siempre sus operaciones se documenten con comprobantes fiscales electrónicos. Este gobierno ha ayudado, el foco en las mipymes lo tiene y en tratar de bajar la presión tributaria, más en momentos como este de pandemia.

En 2016 se implementaron cambios al IRPF, restringiendo el esquema de deducciones. En el Parlamento legisladores oficialistas han presentado proyectos en pos de la natalidad, que plantean ampliar las deducciones. ¿Ven eso posible?

Nosotros tenemos previsto analizar el año que viene el tema del IRPF y en particular el régimen de deducciones. La realidad es que a los 11 días de asumir el gobierno tuvimos que reestructurar las líneas de acción previstas y hubo cosas que nos quedaron postergadas; este es un tema, el análisis del régimen de deducciones y ver alguna alternativa.