El Estado es el peor diseño creado por el hombre para
proteger el interés general, exceptuando todos los demás
Juan y Pedro disputan. Los dos quieren estar en el mismo lugar en el mismo momento. Del principio de impenetrabilidad de física de la materia ordinaria se desprende que no es posible que los dos puedan alcanzar su objetivo. Es fácil imaginar que la situación planteada podría describir el comportamiento de dos niños. ¿Quién no ha tenido que arbitrar alguna vez en un conflicto de este tipo? Para peor, usualmente, en este tipo de disputas, cuando una cosa deja de ser sujeto de controversia, deja de ser también sujeto de interés.
Podríamos usar la misma figura para describir otras situaciones de disputa, también fáciles de imaginar pero, en general, difíciles de resolver. Juan y Pedro pueden representar dos generaciones que disputan por el uso de recursos naturales no renovables. Se dice que no heredamos la tierra de nuestros padres, sino que la tomamos prestada de nuestros hijos.
También podemos imaginar que Juan representa a las personas cuyo ingreso depende de su capital y Pedro a aquellos que dependen de su trabajo. Es obvio el bien en disputa en este caso. Mejor que el hombre que sabe lo que es justo, el hombre que busca lo que es justo.
En los dos ejemplos anteriores se planteó la disputa en relación con “bienes”: en un caso fueron recursos naturales, en el otro, ingresos. También puede existir disputa en torno a “males”, como sucede cuando se trata de la forma de distribuir costos. Un tema de actualidad es la disputa en relación con cómo distribuir entre los contribuyentes el financiamiento de la crisis. Juan podría representar en este caso a los intocables, es decir, a los malla oro, y Pedro al resto de la población.
Después de la Primera Guerra Mundial, la discusión en Francia, Alemania e Italia no fue sobre la necesidad de reducir el elevado déficit fiscal, sino acerca de cuáles grupos soportarían el aumento de la presión impositiva. Desde la derecha se proponía recurrir a impuestos al consumo y proporcional a la renta, mientras que la izquierda proponía recurrir a imposición progresiva sobre la renta.1
Un siglo después, el debate se recrea a escala planetaria. Aunque ahora renovado. La imposición a la riqueza parece haber salido del clóset y hoy forma parte de la agenda de discusión de una nueva fiscalidad. Finalizando la Segunda Guerra Mundial, Albert Camus, en su obra Calígula, planteaba: “No es más inmoral robar directamente a los ciudadanos que poner impuestos indirectos en el precio de los bienes de los que no puede prescindir”.
Los ejemplos de disputa presentados previamente buscaban mostrar de manera sencilla que la vida en sociedad genera la necesidad de arbitrar intereses diversos y en ocasiones incompatibles entre sí. Retomando como marco de referencia la disputa planteada al inicio entre Juan y Pedro, ensayaremos posibles mecanismos de resolución.
De no existir un adulto que medie en la disputa, el escenario más probable es que el que tenga más fuerza o mayor poder de persuasión, o una combinación de ambas, salga victorioso de la disputa. Habrá entonces un ganador y un perdedor. Algo similar ocurre en el mundo animal no humano, en la disputa por una presa que servirá de alimento o en la competencia entre machos durante la época de celo. En estas disputas la resolución puede implicar incluso la muerte de uno de los involucrados.
La resolución de conflictos viviendo en sociedad
Afortunadamente, la convivencia humana ha desarrollado mecanismos menos cruentos para la resolución de disputas que los que rigen en el reino animal no humano. Lamentablemente, identificarlos es por momentos más difícil que “encontrar a Wally”.
La situación sería distinta si incorporáramos a un tercero que arbitrara en la disputa, que no representara ni los intereses de Juan ni los de Pedro, sino que representara los intereses de Juan y también los de Pedro. Incorporar esta forma de arbitrar puede ser considerada utópica. En momentos en que se habla poco de utopías es cuando se vuelve más necesario recrearlas. Lo peor que hacen los malvados es hacernos dudar de las cosas buenas.
La densa malla de intereses que se observa en la sociedad conforma un sistema complejo. Esto quiere decir que las características del todo no surgen de manera mecánica de la suma de sus componentes. De estos sistemas surgen emergentes. De igual manera que del enlace de átomos emergen materiales con características propias que trascienden las de sus componentes, del conjunto de intereses individuales surge el interés general.
Afirmar “No hay tal cosa como la sociedad. Hay individuos, hombres y mujeres” (Margaret Thatcher) no es sólo provocador. Es una forma de negar de manera implícita el concepto de interés general, y por tanto, de la necesidad de preocuparse por él. Según esta visión, son los individuos quienes deben preocuparse por su propio interés. En la medida en que no existe sociedad no hay necesidad de preocuparse por el interés general.
Si los individuos no conforman una sociedad, podríamos decir que entonces conforman una muchedumbre. Alguien dijo alguna vez “la solidaridad convierte a una muchedumbre en sociedad”. Me atrevería a agregar que es la solidaridad institucionalizada la que cumple esa función, a la que también podemos llamar solidaridad responsable. León Bourgeois, premio nobel de la Paz en 1920, preconizaba a principios del siglo pasado la creación de instituciones sociales que “sirvan de garantía a los individuos frente a los riesgos de la vida”. “La ley positiva puede asegurar, a través de sanciones imperativas, el pago de la deuda social, la ejecución de la obligación que resulta, para cada hombre, de su estado de deudor hacia todos los otros”. El desarrollo de la humanidad hubiera sido otro sin la presencia de la solidaridad responsable. No obstante, la primacía del mercado como eje de la interacción social ha hecho creer a algunos que la preocupación por el interés general está en proceso de extinción. Leviatán (metáfora con la que Thomas Hobbes identificaba al Estado) tendría, según esa visión, sus días contados. No obstante, la evidencia muestra que esa crónica de una muerte anunciada es más expresión de un deseo que una realidad.
En defensa del interés general
La ley que crea el actual plan nacional de vacunación de Uruguay establece: “Declárase obligatoria la administración a la población de las vacunas que a continuación se detallan [...]”. Las vacunas son ampliamente reconocidas como la principal acción de salud pública realizada por el ser humano. La pérdida de libre albedrío resultante de la existencia de planes obligatorios de vacunación es el precio que tuvo que pagar la humanidad para evitar millones de muertes, o sea, para proteger el interés general. No es esperable, por suerte, que en esta área se dé marcha atrás.
Las enfermedades contagiosas y las campañas de vacunación son un caso particular, representativo de múltiples situaciones que comparten una característica común: los intereses de una persona inciden en los de otra. Al definir el alcance del interés general se debe recoger tanto los intereses individuales como sus interacciones. Una persona con una enfermedad contagiosa afecta la salud de su entorno, genera así un efecto externo negativo, mientras que en otras situaciones el efecto puede ser positivo.
La teoría económica indica como condición necesaria para que el libre funcionamiento de los mercados arroje los resultados esperados, que las empresas carezcan de poder de mercado. Este requisito no resulta de la mera existencia de competencia, sino de una forma extrema de esta. De la simple observación de la realidad se desprende que la condición mencionada no está siempre presente, más bien podría decirse que se presenta excepcionalmente.
Frente a esta realidad, los países definen marcos normativos para aumentar la competencia. El libre albedrío de las empresas se ve, así, limitado en aras del interés general. Recientemente, tras una investigación antimonopolio, las autoridades regulatorias de China multaron a Alibaba, una de las mayores tiendas en línea del país y con proyección internacional, con una multa equivalente a 2.750 millones de dólares por abuso de posición dominante.
En 2007 se aprobó en Uruguay la ley de promoción y defensa de la competencia, que estableció como objeto “fomentar el bienestar de los actuales y futuros consumidores y usuarios, a través de la promoción y defensa de la competencia, el estímulo a la eficiencia económica y la libertad e igualdad de condiciones [...]. A efectos de promover la libre competencia, la ley establece: “Las prácticas que se indican a continuación, se declaran expresamente prohibidas [...]”, a lo que sigue un extenso listado.
En el ámbito internacional también se imponen restricciones para proteger el interés general. Un ejemplo son las licencias obligatorias. Para estimular la inversión del sector privado en investigaciones de las que se espera surjan innovaciones, se establecen patentes. Estas protegen las invenciones evitando temporalmente su copia, generando así condiciones de mayor rentabilidad para los inversores.
No obstante, la legislación internacional prevé la posibilidad de que se suspenda temporalmente el derecho de exclusividad del titular sobre una patente, creando la figura de la licencia obligatoria. Esta consiste en la venta compulsiva de los derechos de propiedad intelectual que son amparados por las patentes. Es una excepción a las reglas generales de la propiedad intelectual. La licencia obligatoria es un mecanismo que puede ser empleado en situaciones en que esté en riesgo el interés general.
Suele confundirse erróneamente el concepto de incumplimiento de patente con el de licencia obligatoria; sin embargo, mientras que el primero implica una ruptura de contrato, la licencia obligatoria sigue normas establecidas en acuerdos internacionales como el Convenio de París para la Protección de la Propiedad Industrial (1983) y el Acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el comercio (1994).
Juan y Pedro podrían disputarse también el consumo de una manzana: si es Juan quien la come, Pedro no podrá hacerlo. Existe, ante las manzanas, rivalidad en el consumo. Sin embargo, existen situaciones en las que esta rivalidad no está presente.
Cuando aprendí el teorema de Pitágoras no le quité ese placer a nadie. Cuando escucho determinado programa de radio, no impido que otros lo hagan simultáneamente. Se les llama bienes privados a los que, como la manzana, presentan rivalidad en el consumo, y bienes públicos a los que se pueden consumir en forma colectiva, como un programa radial.
Una enseñanza importante de la teoría económica es que, bajo ciertas condiciones, se puede esperar que los mercados aseguren una cantidad adecuada de bienes privados, pero no se puede esperar lo mismo para los bienes públicos. Es necesario, en este caso, tener en cuenta el interés general, cosa que no hacen los mercados.
Puede considerarse como ejemplo de un bien público la calidad del aire que respiramos. Como el impacto del esfuerzo que pueda hacer una persona aislada para cuidar el aire es imperceptible, el resultado no será un estímulo suficiente para la mayoría de las personas. Se requiere, entonces, un mecanismo que limite el libre albedrío en aras del interés general. El artículo 17 de la Ley 17.283 establece al respecto: “(Calidad del aire).- Queda prohibido liberar o emitir a la atmósfera, directa o indirectamente, sustancias, materiales o energía, por encima de los límites máximos o en contravención de las condiciones que establezca el MVTyMA”.
Los seguros están presentes en nuestras vidas. Algunos son el resultado de decisiones individuales, otros en cambio son obligatorios, y a estos últimos se los puede llamar beneficios mandatados. Juan y Pedro están pensando en contratar un seguro contra ataques informáticos. El riesgo, y por tanto el costo que asumiría la aseguradora, depende de las defensas contra estos ataques que cada uno pueda tener instaladas en sus equipos. Si la aseguradora no conoce qué defensas a los ataques tiene instaladas Juan y cuáles Pedro, desconoce el riesgo que cubre, y esto crea una dificultad para fijar adecuadamente el precio del seguro. Como consecuencia, el mercado puede desaparecer o bien dar solamente cobertura parcial. Una solución a este problema es hacer obligatorio el seguro. En nuestro país, por ejemplo, la Ley 18.412 establece la obligatoriedad de contar con un seguro de responsabilidad civil por daños causados a terceros, y la Ley 18.211 establece la obligatoriedad para trabajadores y pasivos de aportar para contar con la cobertura de salud en el mercado del Sistema Nacional Integrado de Salud.
Uno de los problemas que Juan y/o Pedro pueden enfrentar a lo largo de su ciclo laboral es quedarse sin empleo, es decir, sin ingresos. Uruguay cuenta desde hace tiempo con un seguro de desempleo que cubre a trabajadores formales. “Situados en el siglo XX, el primer antecedente de seguro de desempleo se ubica en 1904, cuando, en el marco de medidas referentes a la Caja Escolar de Jubilaciones y Pensiones, se aprueban beneficios para los maestros cesados en sus funciones”.2 La Ley 15.180 establece: “El régimen de prestaciones que establece la presente ley cubre la contingencia del desempleo forzoso y comprende obligatoriamente a todos los empleados de la actividad privada que prestan servicios remunerados a terceros”.
Los ejemplos mencionados, esquemas obligatorios de vacunación, ley de promoción de la competencia y la implementación de licencias obligatorias, poseen una característica en común: buscan promover el interés general.
Interés general, obligaciones ciudadanas y ejercicio de la libertad
La importancia del interés general queda de manifiesto en nuestra Constitución liberal al establecer en el artículo 7 que los derechos de los habitantes pueden verse limitados por razones de interés general. Este artículo expresa: “Los habitantes de la República tienen derecho a ser protegidos en el goce de su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes que se establecieren por razones de interés general”. No debería llamarnos la atención entonces que en el nomenclátor de Montevideo las calles Obligado y Libertad se crucen.
Los mecanismos que propenden al interés general no surgen por generación espontánea. Se requiere una institucionalidad para definirlos y para poder instrumentarlos, se requiere la actividad de las instituciones públicas, o sea el Estado, el que así concebido no es un objetivo en sí mismo, sino un instrumento. Del ser no se pasa espontáneamente al deber ser.
La agregación de intereses individuales para arribar al interés general implica recorrer un camino minado de problemas. En la década de los años 50 del siglo pasado, un prestigioso economista los presentó rigurosamente en el denominado teorema de imposibilidad, recibiendo por sus aportes el Premio Nobel de Economía. Son las instituciones democráticas las que, superando estas dificultades, tienen en última instancia la responsabilidad de definir el interés general.
Concebir el Estado como un instrumento también implica recorrer un camino no exento de problemas. Para realizar adecuadamente su función, los instrumentos deben ajustarse en el tiempo. Por ejemplo, con el objetivo de contar con ayuda mecánica para desplazarse, la humanidad atravesó un largo recorrido que va desde los primeros vehículos chinos con ruedas, que datan de alrededor del año 2000 AC, a los actuales vehículos de hidrógeno. Entre medio sucedieron infinidad de cambios que respondieron a los intereses, necesidades y posibilidades de cada momento.
El Estado debe adecuarse a las coordenadas resultantes del devenir histórico manteniendo como común denominador en el tiempo la preocupación por fortalecer su legitimidad para actuar en nombre del interés general. Cuando se emprenden en su nombre acciones que favorecen los intereses de una determinada empresa, como sucedería, por ejemplo, si se le otorgara una posición monopólica por décadas sin que la concentración de la producción implique una mejora desde el punto de vista del interés general, y además, sin un adecuado marco regulatorio, se estaría debilitando esta legitimidad. A buen entendedor, pocas palabras bastan.
El cambio de rumbo y la sociedad de las hormigas
Las hormigas son consideradas animales altamente sociales, con una sofisticada organización. No obstante, carecer de una institución que procure el interés general amenaza su supervivencia. El naturalista William Beebe descubrió (en 1921) el fenómeno denominado “espiral de la muerte”. Las hormigas guerreras siguen siempre a la que tienen delante, haciendo normalmente su recorrido sin inconvenientes. Pero a veces algo sale mal, una hormiga se aparta por alguna razón del recorrido estipulado, y a partir de ese momento todas las que vienen atrás la siguen y comienzan a dar vueltas. Las hormigas siguen caminando indefinidamente en forma circular, y si no media algo que haga que cambien su rumbo, mueren de agotamiento.
En estos momentos la situación por la que atraviesa el país requiere, también, un cambio de rumbo. Enfrentamos una realidad cargada de problemas y para modificarla es necesario contar con una utopía cargada de esperanza. El barco para llegar a las costas de la isla de Utopía deberá enfrentar temporales y mares crispados. Se sabe que un barco está seguro en el puerto, pero también se sabe que para eso no son los barcos.
La vida en sociedad implica arbitrar en cada momento y frente a cada situación la ineludible tensión entre el interés general y los intereses individuales. La pandemia generó un punto de inflexión en la dinámica económica y social que afecta a toda la sociedad, aunque no a todos por igual. Los procesos educativos interrumpidos, los problemas de alimentación, el aumento del desempleo, la disminución de ingresos y el crecimiento de la pobreza no se distribuyen en forma homogénea entre la población. En situaciones como esta, más que nunca se requiere la solidaridad responsable, aunque esto implique, para algunos, la limitación de su libre albedrío. Te invito, entonces, a hablar del interés general, nos encontramos en Libertad y Obligado.
Carlos Grau Pérez es economista e investigador del Cinve.