¿Jugamos? Reflexiones preliminares para el día después. Parte 1

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Hacía treinta días que no se registraba ningún nuevo contagio en el mundo. La pandemia había llegado a su fin. Como no se puede escapar de la responsabilidad del mañana evadiéndola hoy, decidieron encontrarse para discutir sobre el futuro.

El primero en hablar fue Homo sapiens¹: “Yo sé cuál es la estrategia que debemos seguir para reparar los puentes rotos por la pandemia”, dijo. Seguidamente, toma la palabra Homo economicus²: “Hay que priorizar, el problema que tenemos que resolver es estrictamente económico, los otros se resolverán solos. El dinamismo económico generará derrames virtuosos”, sentenció.

Haciendo gala de su habitual pragmatismo, Homo Faber³ interviene: “No es momento para definir estrategias ni para discutir prioridades, sino de producir cambios”. Reafirma entonces: “Hay momentos para esperar que las cosas pasen y momentos para hacer que las cosas pasen. Y creo que no hay dudas acerca de en qué momento nos encontramos”.

En el preciso instante en que Homo faber terminaba de hablar, Homo ludens⁴ se excusa por llegar tarde. Después de los saludos de rigor, que llevaron un buen rato, pues hacía meses que no se encontraban, lo pusieron al tanto de las posiciones que cada uno había sostenido previamente. Luego de reflexionar un poco, Homo ludens dice: “Creo que todos tienen algo de razón”, y siguió “quizás la mejor forma de encarar el futuro sea considerarlo un juego. Tengamos en cuenta que el futuro se oculta detrás de quienes lo juegan”.

Antes de que sus amigos pudieran salir de su asombro, Homo ludens retoma la palabra. “En un juego hay tres elementos: los jugadores, las recompensas y las opciones, sobre las que hay que tomar una decisión. Los jugadores en un sentido amplio son aquellos que pueden ejecutar las acciones. Esta forma de concebir los juegos permite identificarlos con una partida de ajedrez, con un enfrentamiento bélico, con una contienda electoral, con la competencia entre empresas o con la política fiscal”.

La pandemia está generando múltiples cambios, algunos transitorios, otros seguramente permanentes. Estas modificaciones obligan, hoy más que ayer, a reposicionar en la agenda de discusión pública, entre otros temas, el papel del Estado en la economía.

La pandemia y el Estado: se salda un debate

Este debate no puede abordarse sin considerar, explícitamente, la forma en que los distintos países han enfrentado la crisis provocada por la pandemia. La diversidad de las respuestas nacionales ha tenido un común denominador: el accionar del Estado tuvo un papel protagónico.

El papel central del Estado no debe llamar la atención, si se tienen en cuenta los fundamentos que la teoría económica ha aportado respecto al papel que está llamada a tener la intervención pública en circunstancias en que se encuentra amenazada la salud pública y el bienestar económico. Alguien iniciado en el análisis económico conoce bien que, en circunstancias tan críticas como las actuales, la acción espontánea del mercado habría implicado resultados catastróficos, tanto desde el punto de vista sanitario como desde el económico. La mano invisible del mercado puede guiar en el mejor de los casos a cada individuo aisladamente, pero no es capaz de coordinar sus acciones para el logro de objetivos comunes como los que están planteados en la actualidad.

Si fuera necesario una prueba al respecto, invito al lector a imaginar la situación en que se encontraría la humanidad sin la enorme intervención del sector público a escala planetaria. Sin la inyección de fondos públicos para atender a las empresas afectadas por la emergencia sanitaria y sin los recursos aplicados para apoyar a los sectores más vulnerables de la población, la crisis de la covid-19 habría sido aún mucho más profunda.

En Estados Unidos y en la Unión Europea el esfuerzo desplegado desde el Estado ha adquirido proporciones que no tienen precedente en la historia del capitalismo. Podría interpretarse que la pandemia configuró una amenaza de tal magnitud al funcionamiento del sistema económico imperante que fueron necesarios estos apoyos para asegurar su supervivencia. El sistema requirió internación en cuidados intensivos, y en el único lugar donde encontró cama disponible fue en un hospital público.

En nuestro país se han venido procesando cambios que ponen en tela de juicio el papel del Estado, aunque no pueda decirse que sean consecuencia de la pandemia. El partido se está jugando siguiendo los lineamientos que se dieron en el vestuario, antes de comenzar a jugar, sin importar como se terminó parando en la cancha el otro equipo. Las instrucciones para el juego parecería que están basadas en una simple premisa. Yendo a contrapelo de lo que está ocurriendo en el mundo, la consigna es “cuanto menos Estado, mejor”. ¿Vocación de cisne negro o dificultad para ajustarse a un nuevo escenario mundial?

Lamentablemente, si el objetivo fuera la búsqueda del interés general, sería necesario recorrer caminos que no son tan lineales. Claro que si el propósito, en cambio, fuera reducir el tamaño del Estado, el camino a seguir sí sería lineal: hay que reducir el tamaño del Estado. Si encuentras un camino sin obstáculos, desconfía, ya que seguramente no te lleve a ninguna parte.

El plan de vuelo trazado antes del temporal, por unos y por otros, debería ser ajustado para enfrentar adecuadamente las turbulencias. La pandemia modificó las preguntas, y deberíamos esperar que Homo sapiens ayude a repensar las respuestas. Mantener el plan original y esperar los resultados previstos es más difícil que lograr la cuadratura del círculo. Fueron los antiguos griegos los que plantearon con precisión el problema en términos matemáticos: construir un cuadrado de área igual a la de un círculo dado, utilizando para esto sólo regla y compás. Con el tiempo se demostró que el problema no tiene solución⁵.

Pasado, presente y futuro del gasto público

En los diez países que presentan mayor índice de desarrollo humano (IDH), el gasto público representó en promedio 36% de su PIB en 2019, mientras que en el otro extremo, en los diez países con menor IDH el gasto público promedio fue de 25%. El gasto monetario promedio anual por persona en los primeros fue de US$ 19.621, mientras que en los segundos fue significativamente menor, US$ 2.807.⁶ ¿Causalidad o casualidad? Un cambio menor en el orden de tres letras puede dar lugar a interpretaciones muy distintas.

La discusión acerca del papel del gasto público tiene una larga historia. En 1883 el economista alemán Adolph Wagner estableció un hito importante, con lo que se conoce como “Ley del crecimiento del gasto público”. Basándose en la observación de la realidad, llegó a la conclusión de que con el crecimiento económico las sociedades se hacen más complejas, surgen mayores conflictos y esto hace necesaria una mayor intervención del Estado.

La evolución del gasto público obedecería según Wagner a factores de demanda, a los que, con el diario del lunes, se les puede agregar el incremento del gasto, que es consecuencia del envejecimiento de la población, en particular, las erogaciones vinculadas a la seguridad social y a la salud. Desde esta óptica, el gasto público sería una mochila necesaria para andar, cuyo peso aumentaría con el paso del tiempo, como cuando caminamos más deprisa. Ante esta tendencia, Homo economicus reprocha: “En el análisis no se contemplan en forma explícita los factores de oferta, se nos plantea una mirada parcial, que por tanto puede estar distorsionada. Además, no explica cuáles son los determinantes del crecimiento económico”.

Un siglo después de los planteos de Wagner se desarrollan teorías que buscan explicar las causas del crecimiento económico. ¿Por qué caminamos más rápido? Surge en los denominados modelos de crecimiento endógeno la idea de la existencia de causalidad entre determinados componentes del gasto público y el crecimiento económico. Se destaca, en especial, el papel que juegan los gastos en educación, salud, investigación y las inversiones en infraestructura. Homo ludens sostiene: “Lo que me resulta interesante de estas teorías es que podemos ver el gasto público como una inversión, cuyo resultado, al igual que lo que sucede en muchos juegos, depende en parte del azar”. “Mediante estudios que evalúen el impacto previsible de estas inversiones se puede reducir la incidencia del azar”, dijo entonces Homo sapiens.

Lo público y lo privado: ¿colegas o rivales?

Como respuesta a las dificultades que enfrentan algunos países en el acceso a vacunas contra la covid-19, surgió la propuesta de suspensión temporaria de las patentes. La discusión en torno a esta propuesta, así como la repercusión que tuvo el desarrollo local del test para la detección del coronavirus, puso de relieve la importancia que tiene en el bienestar colectivo la inversión en investigación.

Juan lanza una piedra y rompe un vidrio. ¿Quién rompió el vidrio, la piedra o Juan? Si solamente vemos la punta del iceberg diremos que fue la piedra. Se podría argumentar que, si esta no lo hubiera impactado, el vidrio no se hubiera roto.

En cambio, si vemos más en profundidad, la situación cambiaría. Se podría argumentar que no es menos cierto que la piedra no hubiera impactado en el vidrio, sin la aceleración provocada por la fuerza que le imprimió Juan.

La actividad del sector público y del sector privado, como Juan y la piedra, pueden complementarse en un juego que no siempre es de suma cero, existe una ganancia mayor para la sociedad cuando el sector público y el privado cooperan y coordinan su accionar. Los resultados del juego serían muy distintos si cada uno jugara por separado. A modo de ejemplo de un juego cooperativo se puede mencionar la asociación del Instituto Pasteur-Udelar-Atgen, con el objetivo de producir los kits para realizar el test de coronavirus.

No puede descartarse un escenario diferente en el que el sector público y el sector privado puedan visualizarse como jugadores de mancala. En este juego de origen africano los jugadores se disputan la posesión de 35 semillas. Cada semilla ganada por un jugador desplaza la posesión de semillas por parte del otro.

Teniendo en cuenta la posibilidad de que exista un escenario de este tipo, es importante procurar que el gasto público sea complementario y no sustituto del gasto privado. Por ejemplo, es necesario que el gasto público tenga un comportamiento anticíclico, complementando la caída del gasto privado cuando la economía está en dificultades. Homo faber, con su habitual practicidad, sentencia entonces: “Es necesario que articulemos en el futuro en forma sinérgica la actividad del sector público y privado, aprovechando las ventajas comparativas de cada uno”.

Gasto público, productividad y bienestar social

En 1786 Mozart compuso el cuarteto de la primavera, primera de seis obras que dedicó a su amigo Haydn. La obra tiene una duración de treinta minutos. Después de cerca de 250 años los requisitos para ejecutar la obra son los mismos, cuatro músicos durante treinta minutos. La productividad se ha mantenido incambiada durante más de dos siglos. Esto contrasta con el aumento de productividad que se observa en otros sectores de actividad. Por ejemplo, la Productivity Commission de Australia estimó que para fabricar una bicicleta en 1900 había que destinar 527 horas de trabajo, mientras que en 2000 eran necesarias 18 horas.

Si los salarios se ajustan teniendo en cuenta la productividad media, incluyendo sectores de actividad en los que esta crece, por ejemplo en la producción de bicicletas, el costo de ejecutar el cuarteto de la primavera aumentará. Importa destacar que este crecimiento del costo no es consecuencia de ineficiencia alguna, sino de un aumento salarial que no es compensado por un incremento de la productividad.

En múltiples actividades del sector público las ganancias de productividad son exiguas por características inherentes a estas, más allá de la posible existencia de problemas de gestión, que en ese caso deberían ser resueltos. El ejemplo mencionado previamente, el cuarteto de cuerdas, si bien puede ser considerado un caso extremo, muestra lo que sucede, aunque con menor intensidad, en otros ámbitos que conforman la actividad del sector público. Esto se suele observar sobre todo en actividades intensivas en el uso de recursos humanos que, por cierto, se corresponden con una parte importante del sector público.

Al crecimiento en los costos de un sector de actividad que es consecuencia de incorporar en los ajustes de salarios aumentos de productividad superiores a los que efectivamente se observan se le llama “enfermedad de costos”.⁷ Esta puede tipificarse de crónica, y como consecuencia, hay que aprender a convivir con ella. Además, habría que tenerla en cuenta al realizar un análisis riguroso del gasto público. Existe abundante evidencia internacional sobre la enfermedad de costos.⁸

Trabajando de forma más inteligente

“La productividad no lo es todo, pero en el largo plazo es casi todo”, dijo un Premio Nobel de Economía. ¿Por qué la productividad es importante? Los aumentos de productividad se pueden trasladar potencialmente a las empresas, permitiéndoles tener mayor rentabilidad, trabajadores con mayores salarios y consumidores que pagan menores precios. Al respecto, Homo economicus sentencia: “Preocupémonos por aumentar la productividad, la dinámica económica hará que derrame a consumidores y trabajadores”.

Homo sapiens no estuvo de acuerdo y argumentó: “Los aumentos de productividad generan condiciones, pero no aseguran la trilogía de traslados previamente mencionada. Quien termina beneficiándose de los aumentos de productividad dependerá del poder de mercado de los involucrados, empresarios, trabajadores y consumidores, así como del papel que juegue el Estado como representante del interés general”.

Homo faber propone entonces: “En un futuro cercano es necesario instrumentar políticas para asegurar ganancias de productividad e implementar mecanismos que aseguren su adecuada apropiación. Para lo primero hay que recorrer el camino seguido por otros países, crear una institucionalidad encargada de una política nacional de productividad. Para lo segundo hay que asegurar el buen funcionamiento de los consejos de salarios. En el actual modelo la negociación se centra casi exclusivamente en el salario. Se debería evaluar la conveniencia de incorporar en la negociación, la combinación salario-empleo, considerar las consecuencias en el mercado de trabajo de un progreso tecnológico que está manifestando un sesgo a favor de los trabajadores calificados, y evaluar la incorporación de esquemas explícitos en los que los trabajadores participen de las ganancias de productividad de las empresas.

Jugando a encontrar la diferencia

En 2005, en la educación primaria en el sector público el promedio de alumnos por clase era más del doble que en el sector privado. A partir de ese año, la brecha empieza a disminuir, y desaparece en 2017. Esto generó, como era de esperar, un incremento del gasto público en educación.

Alguien podrá afirmar que el incremento del gasto fue consecuencia de una caída en la productividad, asumiendo implícitamente que la cantidad de alumnos por docente no afecta la calidad del proceso educativo. En realidad, el incremento del gasto fue consecuencia de que mejoraron las condiciones en las que se enseña, aportando más tiempo disponible del docente para cada alumno. Mejoró, por tanto, la calidad del proceso de enseñanza aprendizaje.

Si la actual relación entre cantidad de alumnos y docentes del sector público se considera ineficiente, se estaría financiando con gasto tributario, es decir, con fondos públicos, instituciones privadas ineficientes, ya que estas tienen la misma relación: “Las instituciones de enseñanza privada y las culturales de la misma naturaleza estarán exoneradas de impuestos nacionales y municipales, como subvención por sus servicios”.

Para que de estudios de productividad se pueda sacar conclusiones válidas, deben cumplirse ciertas condiciones, entre otras incorporar la dimensión calidad al cuantificar los recursos empleados y los productos o servicios obtenidos. La agenda para el día después de la pandemia debería plantear la necesidad de no perder de vista la diferencia entre mayor calidad y menor productividad. Evitemos confundir gato por liebre.

Juguemos al jenga, dejemos de jugar a los bolos

En marzo de 2020 el Poder Ejecutivo propuso reducir el gasto público, aplicando reglas de juego similares a las que se emplean al jugar a los bolos, que buscan voltear, simultáneamente, la mayor cantidad posible de éstos. La herramienta empleada fue limitar al 85% la ejecución presupuestal. Meses después, se consagró en la Ley de Presupuesto Nacional otra caída simultánea de todos los bolos, en este caso consecuencia de la reducción del salario real de los funcionarios públicos.

Una estrategia alternativa hubiera sido realizar un ajuste inteligente teniendo en cuenta las especificidades de cada situación. Homo ludens propuso: “Debemos incluir la necesidad de revisar y ajustar el gasto público aplicando las reglas de juego del jenga. Existen tres razones para elegir este juego. En primer lugar, porque para jugar es necesario interactuar con los bloques, se necesita evaluar la resistencia que oponen. En segundo término, porque visualmente todos los bloques se ven igual pero tienen comportamientos muy diferentes: algunos están fijos y cuesta extraerlos, otros se mueven libremente. Y finalmente, dada la naturaleza inestable de la torre, es difícil automatizar totalmente el proceso”.

El actual gobierno creó en la LUC la denominada Agencia de Evaluación y Monitoreo de las Políticas Públicas, sustituyendo la Unidad de Asesoría y Monitoreo de Políticas creada en 2005. En la campaña electoral se puso particular énfasis en la importancia de crear esta Agencia, importancia que podría ser compartida, según sea finalmente la forma en que se implementa su funcionamiento. En particular, importa conocer cuáles serán los cometidos específicos a los que se asocia lo que la ley de creación establece como eficiencia administrativa, y cuáles serán los criterios a la hora de evaluar, en concreto, si las evaluaciones serán prospectivas o retrospectivas, etcétera.

Homo sapiens dice: “En la ley que crea la Agencia se establece un vínculo con Presidencia, se debería establecer, además, un vínculo con el Parlamento Nacional, definiendo mecanismos de comunicación formales, de ida y vuelta, entre el Parlamento y la Agencia”.

De no existir estos mecanismos se corre el riego de estar jugando al teléfono descompuesto. En este juego, un mensaje inicial va pasando a lo largo de la cadena de jugadores, distorsionándose, y puede que el mensaje que se recibe al final sea disparatado. Por ejemplo, el mensaje inicial podría haber sido: “La pobreza no es natural, es creada por el hombre y puede superarse y erradicarse mediante acciones de los seres humanos” (Nelson Mandela). El mensaje final podría haber sido: “La pobreza es el estado natural de la especie humana” (actual Ministro de Educación y Cultura).

Homo sapiens, después de estar callado por un buen rato, dijo: “Estamos mirando sólo una parte del problema. Tendríamos que discutir acerca de los ingresos necesarios para financiar y darle sostenibilidad al gasto público. Homo ludens responde entonces: “Hoy nos proponen jugar a la mancha hielo en lo concerniente a la imposición, por tanto la búsqueda del equilibrio fiscal admite un solo camino: reducir el gasto. Se desconoce que el equilibrio puede existir para distintos niveles de gasto, por ejemplo, representando 36% o 25% del PIB. Esta decisión pasa a ser un tema central en la definición del país que queremos para el futuro”.

Homo economicus interviene: “La reunión se hizo muy larga, propongo discutir en un próximo encuentro cómo vamos a financiar el gasto”.

Mientras espero la llegada de la próxima reunión juego a que voy caminando entre todas las cosas que quedan por hacer, sabiendo que en este juego vale más despertar que soñar, que nosotros y ellos, todos jugaremos.

Carlos Grau Pérez es economista, investigador del CINVE. Máster en Economía por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica.