El cobro de impuestos es un instrumento básico del Estado para lograr una distribución económica justa y equitativa. O por lo menos debería serlo. Depende de las características del sistema tributario, y sobre todo, de su estructura de recaudación. En el marco del Día del Futuro, tres expertos analizaron las tendencias globales, los contextos regionales y las oportunidades locales en política tributaria. El evento fue organizado por Etcétera, el Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) y la diaria.
¿Cómo imaginamos un sistema tributario más justo para Uruguay? Esa fue una de las preguntas centrales del conversatorio. La respuesta, tras un diagnóstico que ubica a Uruguay “a mitad de camino” entre América Latina y los países desarrollados, propone varias alternativas: desde un sistema de IVA personalizado a una mayor carga impositiva sobre las rentas empresariales y la riqueza.
El mundo
Gioia de Melo es doctora en Economía por la Universidad de Siena e integrante del Centro de Política y Administración Tributaria de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Su exposición tuvo un enfoque global y comenzó con una aclaración conceptual: “El sistema tributario es el que provee el financiamiento tanto para las transferencias directas como para el gasto social en general”. Por ende, “a mayor recaudación tributaria, más margen hay para un mayor gasto social y un mayor impacto distributivo”.
El volumen de recaudación está estrechamente vinculado a las fuentes de ingresos. De Melo describió tres grupos de países en función de la estructura tributaria. El primer grupo tiene como principal fuente de financiamiento el impuesto a las rentas de las personas físicas (IRPF); el segundo grupo, el impuesto a la seguridad social; y el tercer grupo, del cual forma parte Uruguay, los impuestos a los bienes y servicios.
Así, la presión tributaria en Uruguay se ubica 7 puntos porcentuales del producto interno bruto (PIB) por debajo del promedio de la OCDE. Asimismo, en Uruguay el IRPF (Impuesto a las Rentas de las Personas Físicas) supone 15,3% de la recaudación total, mientras que en los países de la OCDE representa 23,5%.
De Melo señaló que tanto para los países de la OCDE como para los de América Latina está demostrado que las transferencias “tienen un impacto mayor en reducir la desigualdad” que los impuestos. “Las transferencias del gasto público juegan un rol clave en redistribuir ingresos, pero para poder financiar un mayor gasto público los países de América Latina deberían incrementar su presión tributaria”, subrayó.
En tal sentido, definió como un desafío “a nivel mundial” la articulación entre países para lograr un mejor intercambio de la información financiera, que aunque “ya es muy elevado”, “hay que aumentarlo”.
En cuanto a la estructura de la presión impositiva, De Melo señaló que en términos generales los ingresos laborales “se encuentran significativamente más gravados” que los ingresos de capital. Esto “beneficia a los contribuyentes de mayores ingresos”, dado que estos son quienes “tienden a tener más ingresos de capital”.
La región
Algo más tajante, el segundo panelista afirmó que en América Latina “es necesario aumentar los niveles de recaudación”. Ricardo Guerrero, investigador del King’s College de Londres y director de Centro Contribuye, organización especializada en política tributaria, lanzó la afirmación tras comparar el nivel de recaudación de países latinoamericanos con el de la OCDE. En Chile, por ejemplo, la recaudación se sitúa en alrededor de 21% del PIB; en Colombia, 20%; en Perú, 17%; mientras que en la OCDE alcanza 33%.
“¿Qué niveles de recaudación es necesario aumentar?”, preguntó Guerrero. Y comentó: “Es importante ver cuál es la composición de la recaudación. En el caso de Chile lo que más recauda son los impuestos indirectos. El IVA es más de 40% de la recaudación, y si a eso le sumamos otros impuestos indirectos, como en el combustible, llegamos a más de 50% de la recaudación. En el caso de Chile estos impuestos son súper regresivos porque tienen muy pocas excepciones”.
Según Guerrero, esto exige un cambio. No sólo para aumentar el gasto público, sino también “en términos de la legitimidad del sistema”. Una vez más apelando al ejemplo chileno, indicó que el carácter regresivo del esquema tributario se observa en que “en Chile normalmente el 1% más rico paga menos impuestos que el 40% más pobre” de la sociedad. “Eso merma la legitimidad del sistema tributario”, afirmó.
A futuro, opinó que la recaudación de los países latinoamericanos “debería provenir más de impuestos directos o impuestos al patrimonio” para “mejorar la progresividad” y que “los percentiles de mayores ingresos paguen más impuestos que el resto”. Esto, sostuvo, requiere “pensar en distintos instrumentos”, no solamente en el porcentaje de las tasas impositivas, sino también en “las bases con las cuales estamos tratando de gravar”. Pero no hay dudas de que en la región “tenemos un problema de recaudación”, subrayó.
Consultado durante el conversatorio sobre el argumento recurrente de que mayores impuestos directos provocarían una retracción de la economía, Guerrero dijo: “Respecto de la imposibilidad de crecer [económicamente], la evidencia más reciente muestra que cuando se busca ampliar la tributación de los sectores de mayores ingresos, eso no va asociado a un menor crecimiento económico”.
En cambio, afirmó que el mantenimiento sin modificaciones de los actuales sistemas tributarios va ocasionando la “pérdida de confianza” de los ciudadanos en el Estado, debido a que el gasto social, insuficiente por el bajo nivel de recaudación, no permite la adecuada “provisión de bienes y servicios públicos”. En este escenario, sin cambios a mediano plazo, “la ciudadanía deja de confiar en el Estado” y las personas “no quieren contribuir porque dicen ‘bueno, el Estado no me da mucho’”.
Guerrero aseguró que “hay estudios que muestran que al no recibir buenos servicios por parte del Estado, los ciudadanos se salen del pacto social”. La salida conlleva la contratación de los servicios esenciales en el ámbito privado, “un círculo vicioso del cual es muy difícil salir”.
El desconocimiento del Estado como prestador eficaz de bienes y servicios implica además que “empiecen a justificarse la evasión y la elusión tributaria”, “uno de los aspectos más importantes que tenemos en la región”. Guerrero apuntó que la reforma tributaria que impulsa actualmente el presidente chileno, Gabriel Boric, tiene justamente como uno de los aspectos fundamentales el fortalecimiento de “las herramientas de fiscalización”, con el objetivo de aumentar la recaudación. En los países de la OCDE hay en promedio un fiscalizador por cada 1.000 contribuyentes; en Chile, uno cada 3.000.
Uruguay
A su turno, Gustavo Viñales, investigador asociado del Cinve y docente de la Maestría en Tributación de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República, habló sobre “posibles rediseños” del sistema tributario de Uruguay a partir de “algunos cambios a nivel global” que “motivan o justifican de alguna manera repensar el tema”.
Algunas transformaciones en curso: nuevas tendencias internacionales en materia de política fiscal, crecimiento de la desigualdad –con estados nacionales pobres y empresas globales ricas–, mayor caudal de información disponible con fines tributarios, entre otros factores, fomentan el rediseño de la tributación a nivel nacional. Eso sí, “con mirada de futuro”, puntualizó Viñales.
En términos de presión tributaria, Uruguay está “a mitad de camino” entre América Latina y los países de la OCDE. No pocos datos acompañaron la exposición de Viñales. El promedio de la OCDE muestra una recaudación impositiva en el entorno de 33,5% del PIB. La descomposición de ese 33,5% es la siguiente: 10,8% en consumo, 8,9% en seguridad social, 8% en IRPF y 3% en rentas empresariales. El promedio de América Latina muestra similares niveles en consumo y en rentas empresariales, pero recauda sólo 2,2% en IRPF y 4% en seguridad social. El total de la recaudación ronda entonces el 21,9% del PIB.
Situado en un punto intermedio, Uruguay tiene una recaudación de 26,6% del PIB, repartida en 10,7% en consumo, 6,7% en seguridad social, 4,1% en IRPF y 2,7% en rentas empresariales. De los guarismos de la OCDE “nos separan básicamente la imposición en las rentas de las personas físicas y en la seguridad social”, resumió Viñales.
Objetivamente, el sistema tributario de Uruguay “es el más actual en términos internacionales y de buenas prácticas que ha tenido el país a lo largo de su historia como Estado independiente”, destacó. No obstante, reiteró que “hay cosas que están pasando que las deberíamos incorporar”, tales como un eventual aumento de los impuestos desde una perspectiva ambiental, así como una “revalorización” de determinadas “herramientas tributarias”, por ejemplo, el gravamen a la riqueza en patrimonios y herencias.
Viñales planteó que también existe la oportunidad de “superar” el “concepto de territorialidad” gracias a la deslocalización de los factores productivos a causa de la consolidación de la economía digital; además podría aprovecharse el “aumento sostenido” de los “niveles de transparencia” en el ámbito del sistema financiero internacional.
“El rediseño del sistema tributario [uruguayo] debe asentarse sobre nuevas bases que se adapten a un mundo en cambio, y con la mirada puesta en el horizonte de 2050. Esto implica repensar el diseño de los instrumentos de forma integrada, considerando en simultáneo los impuestos de alcance nacional, las contribuciones especiales de la seguridad social y los tributos departamentales”, afirmó Viñales.
Esto lo bajó a tierra con tres observaciones puntuales para una eventual reforma del esquema tributario uruguayo. La primera consiste en analizar el hecho de que las rentas derivadas del trabajo tienen una mayor carga impositiva en comparación a las rentas empresariales. Esto está en discusión en el mundo y habilita a considerar la implementación de un umbral mínimo de imposición de 15% sobre las rentas reales de las actividades empresariales.
“La única manera de legitimar el sistema para seguir gravando rentas de trabajo y de pymes [pequeñas y medianas empresas] es que efectivamente las grandes empresas paguen un umbral mínimo de imposición, no sólo por suficiencia sino por una cuestión de legitimidad del sistema”, expresó Viñales.
La segunda observación refiere a una “necesaria reforma en la imposición sobre bienes y servicios”, especialmente en el IVA. Viñales propone “perfeccionar la herramienta” para definir un IVA “personalizado” que asegure “eficiencia y suficiencia”, disminuya su sesgo regresivo y permita “una mayor equidad general del sistema”. El IVA “personalizado” combinaría de manera híbrida tributos directos e indirectos.
La tercera y última observación de Viñales apunta a la “baja imposición” de la riqueza en Uruguay. El impuesto al patrimonio está “perforado y desactualizado”, “con múltiples enmiendas parciales”, y ha dejado de cumplir sus objetivos iniciales de “suficiencia y control de otros impuestos”, aseguró.