Suba de combustibles: los subsidios en toda América Latina, la comparación con Brasil y la “rigidez” que advierte Oddone

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Cada mes desde que el gobierno implementó el nuevo método de fijación de las tarifas de combustibles, en los días previos y posteriores a conocerse la decisión de las autoridades, el tema domina el debate político y económico. Como trasfondo aparecen la ley de urgente consideración (LUC), el cálculo del precio de paridad de importación (PPI), la suba internacional del barril de crudo, la guerra iniciada por Rusia, y la comparación regional del precio del combustible. Como es habitual, oficialismo y oposición cruzan dardos sobre la responsabilidad de cada uno, mientras que los estacioneros relevan el nivel de subsidios que hay en los precios en la región.

Esto último puede asociarse con los argumentos esgrimidos por el gobierno, tanto en el pasado como ahora. Durante la campaña electoral, cuando el valor de las naftas y el gasoil fue tema central, se mostraba la comparación regional para cuestionar los precios locales en los gobiernos del Frente Amplio, planteando que Uruguay tenía los combustibles más caros. Ahora, con el nuevo esquema de precios y una presión internacional por la suba del crudo, distintos actores del gobierno han mencionado que el aumento es global, ya que, por ejemplo, se revirtió la tendencia y los valores en Brasil son inferiores a los de Uruguay.

“El mundo vive una crisis energética. En Argentina se habla de racionalizar el gasoil, en Brasil los precios del gasoil y la nafta están más altos. Nunca se había dado en los últimos años que las estaciones de frontera vendan más porque compran [consumidores que llegan] de Brasil; vendemos [en referencia a Ancap] por abajo del costo, perdemos plata y subsidiamos a los brasileños; no parece razonable”, dijo el ministro de Industria, Energía y Minería, Omar Paganini, entrevistado por radio Universal, el martes.

Esta visión fue matizada por el técnico agropecuario José Luis Matonte, que sigue las novedades del mercado de combustibles. Explicó que, a diferencia de lo que ocurre en Uruguay, en Brasil no existe un precio fijo y cada estación lo vende según las reglas de la libre competencia, lo que lleva a que existan precios diferenciales por región y punto de recarga. Dentro de ese esquema, algunas estaciones cercanas a la frontera subieron más los precios, pero evaluó que no son más de 40 en una red de más de 40.000 estaciones en todo Brasil.

Matonte hizo un mapa en el que tomó el precio promedio por municipio de Rio Grande do Sul —estado brasileño limítrofe con Uruguay— de la nafta para la semana del 20 al 26 de marzo, con los resultados en pesos uruguayos por litro. De ese mapa surge que ninguna estación tiene un precio superior al valor tarifado del litro de nafta en Uruguay, que es 74,88 pesos.

Hay 11 estaciones en localidades limítrofes con Brasil —Artigas, Bella Unión, Chuy, La Coronilla, Rivera y Río Branco— en donde se aplica un descuento por el valor del Imesi a quienes pagan con tarjeta y por hasta 50 litros, que hace que el precio quede en 56,9 pesos, 24% menos. El mismo descuento rige en la frontera con Argentina, donde hay más estaciones, pero la diferencia cambiaria con este vecino no favorece a Uruguay.

El gerente de la Unión de Vendedores de Nafta (Unvenu), Federico de Castro, dijo que “históricamente Uruguay fue más caro” que Brasil para comprar combustible, lo que llevaba a que incluso con la rebaja impositiva muchos uruguayos cruzaran la frontera para cargar en el país vecino. Entonces, evaluó que la potencial ganancia hoy de las estaciones uruguayas por el menor precio circunstancial no pasa por captar público brasileño sino por “recuperar lo que siempre se perdía por contrabando”.

“El precio del combustible es político”

De Castro comentó que la Unvenu comenzó “un estudio cualitativo” sobre la composición del precio de los combustibles en distintos países de América Latina, e incluso recientemente viajó por este asunto a Perú y México. Se busca recolectar “información para una mejor toma de decisiones”, y poner los datos “a disposición de las autoridades, cualquiera sea el gobierno”.

La conclusión general a la que se arribó, planteó De Castro, es que “en todos los países de América Latina el precio del combustible es político”, por más que existen distintos esquemas y fórmulas para organizar el mercado. Además, subrayó que con motivo de la crisis que trajo la pandemia y la actual situación de volatilidad de precios por la guerra en Ucrania, todos los gobiernos de la región han decidido subsidiar el precio de los combustibles o, en caso de ya hacerlo, ampliar el monto.

Al respecto, repasó: “Brasil está subsidiando mediante la quita de impuestos federales e igual repercute en el precio final [que aumentó]; Argentina ya tiene un esquema de subsidios; Chile, que algunos lo mencionan como un mercado puro [en términos de competencia], vía el fondo de estabilización puso 1.500 millones de dólares; Paraguay, vía Petropar [empresa estatal], ancló el precio con un subsidio explícito; en México el gobierno de [Manuel] López Obrador se comprometió a que el combustible no suba más que la inflación, y Pemex [empresa estatal] puso en el último trimestre 8.000 millones de dólares [para contener el precio]; en Perú, vía el fondo de estabilización, hubo un subsidio explícito al gasoil y el GLP [gas licuado]; en Ecuador y Colombia también ponen fortunas”.

A su entender, “no hay país que no subsidie -dicho esto entre comillas-” de alguna forma el precio del combustible al público, es decir, que no destine recursos ya sea de forma explícita o vía reducción de impuestos para contener los precios, en virtud de la suba del crudo. “Agota escuchar que se habla de la composición del precio y del mercado. Lo que buscamos transparentar con esto es que el precio del combustible en América Latina es político”, concluyó el gerente de Unvenu.

Antes “predominaba el criterio fiscal y político”

La fórmula del PPI, que surgió desde el sector colorado Ciudadanos como alternativa a la libre importación que promovía el Partido Nacional, fue planteada como una opción para evitar un manejo político de la tarifa. Esto es, que los precios locales sean ajustados cada uno o dos meses —esa opción da la LUC— acompañando la evolución del barril internacional de petróleo. Una fuente especializada comentó al respecto que era una buena solución para períodos de petróleo estable o en baja, como ocurrió, por ejemplo, en el quinquenio anterior, pero no para momentos como los actuales, de fuertes presiones al alza en el valor internacional del barril.

Como igualmente la LUC deja la decisión final en manos del Poder Ejecutivo, esto es igual a lo que ocurría antes de tener al PPI como referencia, es decir, sigue habiendo un componente político al fijar la tarifa. Esto quedó de manifiesto cuando el gobierno sobre finales del año pasado congeló la tarifa por varios meses, aunque el PPI subía, medida que atribuyó a ganancias extraordinarias de Ancap, aunque la oposición entendía que respondía a una cuestión electoral con vistas al referéndum sobre la LUC.

Alejandro Stipanicic, presidente de Ancap, publicó en su cuenta de Twitter un mensaje “sobre los precios” y el nuevo sistema. Aclaró que “el informe preceptivo que Ancap debe remitir a fin de cada mes al Poder Ejecutivo”, que esta vez marcó una suba de 5 pesos en las naftas y 10 en el gasoil, “no es ni sugerencia, ni recomendación, ni propuesta; es un cálculo metodológico que presenta el precio necesario para lograr una rentabilidad objetivo”.

En otras palabras, ese es el precio para que no exista un subsidio; si el gobierno decide ajustar por debajo —lo que ocurre hoy tomando la referencia del PPI, que marca un combustible más caro que el actual valor en surtidor—, hay un subsidio a los consumidores, siendo Ancap quien asume el cargo en su balance. El nivel de ese gasto que asume el ente es la decisión política, que no recae ni con este esquema ni con el anterior en Ancap, sino en la cúpula del Ejecutivo.

El reporte mensual, continuó el presidente de Ancap, “ve la realidad económica de la empresa y su programa financiero”, mientras que el informe mensual de la Ursea sobre el PPI “aporta la perspectiva comercial o de mercado”. Finalmente, es el Ejecutivo el que “consolida todos los informes y agrega una proyección de precios internacionales y visión macroeconómica local para definir los precios de los combustibles de cada mes”. En esa parte final del proceso se está en estos días, y Stipanicic indicó: “El Ejecutivo siempre fijó los precios, pero en el pasado predominaba el criterio fiscal y político”.

En igual sentido, el legislador colorado Ope Pasquet publicó en la red social: el artículo de la LUC “no obliga al Ejecutivo a subir el precio de los combustibles”, sino que “lo obliga a fundamentar sus decisiones, con el dictamen de la Ursea a la vista, para que la gente sepa si le están cobrando lo que corresponde, o más o menos. Transparencia”. Recordó que, según la norma, el gobierno “puede apartarse” de la regla del PPI por “razón válida y debidamente fundada”.

“Las tensiones” y “los dilemas”

También opinó sobre el tema de los combustibles y las estrategias de los gobiernos ante la escalada del precio internacional del crudo el economista Gabriel Oddone, socio de la consultora CPA y responsable de las áreas de análisis económico y finanzas. En su blog publicó el martes un análisis titulado “Los precios de los combustibles después de la LUC: dilemas, desafíos y lecciones”, donde plantea que establecer “reglas rígidas sin una adecuada valoración del contexto”, como ocurrió en el caso del gobierno, expone “a la política económica a tensiones”.

“La regla de ajuste de los precios de los combustibles establecida en 2021 no se ha cumplido. Las razones han sido varias, pero consideraciones de economía política han jugado un papel importante en ello. En el contexto actual, la regla definida no está alineada con el objetivo de reducir la inflación. En el corto plazo, eso le plantea un dilema al gobierno”, introdujo el analista.

Explicó que el precio de los combustibles es “un tema sensible” porque su valor es “muy relevante para la formación general de los precios de una economía”, y uno de los puntos de discusión “es cuánto de las variaciones del precio del petróleo debe traspasarse al precio final de los combustibles”. En esa línea, señaló: “La evidencia comparada muestra que no existe un criterio único. En general, en los países industrializados el traslado es total, mientras que en los países emergentes el traspaso suele ser parcial”.

Como resulta “difícil estimar el nivel óptimo” de esa intervención en el precio del Estado, “la recomendación usual es que las actuaciones de los gobiernos sean limitadas y estén basadas en mecanismos transparentes y claros. Así, la sugerencia es recurrir a herramientas como los topes de variación o el uso de promedios móviles para suavizar el traslado”. Ese camino, “podría contribuir a gestionar mejor las presiones políticas que emergen cuando shocks sobre el precio del petróleo tienen lugar”. Por esto, según Oddone, “la adopción de un sistema reglado para la fijación de los precios de los combustibles es una decisión que cuenta con fundamentos y evidencia que la avala”.

Ya entrando en el caso de Uruguay y la regla del PPI que incorporó el gobierno en la LUC, puso el foco en el contexto y el diseño elegido. Citó un trabajo del Fondo Monetario Internacional que recomienda tres cosas previo a realizar estos cambios en materia de combustibles: diagnosticar el mercado, analizar la estructura impositiva y evaluar el contexto. Lo primero se hizo, pero no hay informes que permitan saber si el nivel de impuestos de los combustibles es el “adecuado” para el cambio impulsado, y al momento de la implementación a mitad de 2021 “había riesgos asociados que parecen haber sido soslayados”.

En agregado, analizó: “Dado el nuevo mecanismo, un eventual aumento del precio del petróleo iba a requerir un nuevo incremento del precio de los combustibles. Si eso terminaba ocurriendo, como ocurrió, se iba a plantear un dilema: aumentar y presionar el nivel de precios de la economía o incumplir la regla que se estaba adoptando. Como si fuera poco, la revisión mensual definida por el mecanismo restringió aún más el margen de maniobra de la política”.

“La adopción de una regla rígida y de alta frecuencia en un contexto como el que prevalecía durante su puesta en práctica entrañaba riesgos para su credibilidad y sostenibilidad. Si se quería avanzar en la dirección que se hizo bajo elevada incertidumbre, como la que prevalecía a mediados de 2021, hubiese sido mejor dotar a la herramienta de mayor flexibilidad, sobre todo mientras su aplicación era comunicada, comprendida y evaluada por la población”, expresó Oddone.

Así las cosas, evaluó que “la nueva política de fijación de precios de los combustibles quedó en suspenso enseguida de entrar en vigor”, ya que el gobierno congeló la tarifa para no trasladar a los costos internos el valor del petróleo y por “el clima electoral”. “Despejada la incertidumbre sobre el referéndum por la derogación parcial de la LUC, y habiendo obtenido el gobierno un resultado favorable, cabe preguntarse cómo procederá ahora. ¿Mantendrá en suspenso la aplicación de la regla, por el contrario, se dispondrá a cumplir con el mecanismo que adoptó?”, planteó el analista de CPA Ferrere.

En el cierre, Oddone no respondió la interrogante sino que mostró qué ocurriría en cada caso: “Si el gobierno decide cumplir con la regla que definió para fijar los precios de los combustibles, la probabilidad de que la desinflación [baja de precios] prevista sea factible es menor”; mientras que “si las autoridades priorizaran el cumplimiento de sus compromisos inflacionarios, deberán seguir realizando ajustes de las tarifas de manera discrecional dilatando los aumentos”, lo que “afectará el resultado fiscal en el corto plazo”. A su vez, indicó que “no cumplir con la regla podría insinuar una renuncia a avanzar” en la reforma del mercado de combustibles que anunció el gobierno, cuando “retomar su agenda reformas es uno de los desafíos más importantes” que tiene la conducción de Lacalle Pou.