Desde el viernes, cuando se hizo público el anteproyecto de reforma de la seguridad social del gobierno, los distintos actores políticos y sociales comenzaron a analizarlo y fijar posturas. Lo mismo empieza a ocurrir en la academia, aunque de forma preliminar, como aclararon ayer tres especialistas convocados por la Red Temática sobre Estudios del Desarrollo de la Universidad de la República, quienes tras repasar los “objetivos” que debe perseguir una reforma previsional coincidieron en que los planteos del gobierno van por buen camino, aunque fueron cautos a la hora de evaluar los posibles resultados de llevar al papel esos postulados.
Los expertos, que hablaron por cerca de dos horas, fueron Álvaro Forteza, profesor grado 5 del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales e integrante de la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS) –convocada por el gobierno y que trabajó durante un año en un diagnóstico y recomendaciones para la reforma– en representación del Partido Independiente; Gonzalo Zunino, director del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve); y Fernando Filgueira, sociólogo, representante del Fondo de Población de las Naciones Unidas en Uruguay y exsubsecretario del Ministerio de Educación y Cultura –durante seis meses, en 2015–.
Zunino fue quien más profundizó acerca del contenido del anteproyecto, al tiempo que sus colegas se concentraron en un análisis más general de los objetivos y prioridades de cara a los cambios en el sistema previsional.
Al final de la exposición, Zunino citó declaraciones de Rodolfo Saldain —designado por el gobierno para liderar el proceso de reforma previsional y responsable de redactar el anteproyecto— a Búsqueda, el jueves pasado, donde dijo con respecto al nivel del gasto en jubilaciones: “No quiero que sea menos de nueve puntos [del producto interno bruto, PIB], no puede ser menos”. El director de Cinve evaluó que de cumplirse esa proyección, los cambios de las reglas de juego implicarían una baja superior a un punto del PIB, ya que hoy el gasto se ubica en torno a 11%.
Ante la consulta de la diaria por esta referencia, Saldain brindó las proyecciones que tomó en cuenta el gobierno, en los escenarios con y sin reforma que propone el anteproyecto. El denominado gasto previsional, que incluye el monto que destina el Estado a pagar las jubilaciones –del Banco de Previsión Social (BPS) y las cajas estatales, militar y policial–, sin reforma llegaría en 2060 a 12 puntos del producto, mientras que realizando los cambios se atenúa del 10% actual a 9% del PIB, en una proyección a 50 años.
Por otro lado, se estima el déficit de la seguridad social, que es el dinero que debe aportar Rentas Generales para cubrir los pagos del BPS y las dos cajas estatales; es decir, lo que no se cubre con los aportes de los activos y los impuestos afectados. En este caso, sin reforma se llegaría a 2% en 2030 y más de 4,5% del Producto en 2069, mientras que de procesarse los cambios que plantea el anteproyecto el déficit comienza una lenta tendencia decreciente y queda por debajo de 1,5% en 2069 –sin superar nunca el valor actual–.
Estos aspectos financieros fueron mencionados ayer por los tres expositores como una cuestión primordial que obliga a hacer una reforma, ligado también a los procesos de cambio demográfico y envejecimiento de la población uruguaya. No obstante, en los análisis hubo matices: Zunino pidió dar los debates de forma más integral, pensando, por ejemplo, qué podría hacerse con los dos puntos del PIB que quedarían como “espacio fiscal”, de cumplirse la meta expresada por Saldain.
“Podemos fortalecer o balancear el gasto social [entre la primera infancia y la tercera edad], o podemos reducir el IASS [impuesto que pagan las jubilaciones por encima de 43.000 pesos, una promesa de campaña del gobierno]. ¿Para qué se quiere bajar el gasto? Como no se discute todo al mismo tiempo, resulta más dificultoso llegar a consensos”, planteó el director del Cinve. Su alocución fue cortada por Forteza, quien aclaró que al menos a nivel de la CESS no se habían hecho proyecciones que previeran una caída del gasto. “Que esos datos no estén sobre la mesa también es parte de las dificultades”, complementó Zunino.
Indexación y subsidios
Filgueira marcó en su exposición que si bien el proceso de “envejecimiento” poblacional que atraviesa Uruguay ya ocurrió en países de Europa, estos partían de indicadores sociales más elevados. Por otro lado, respecto al nivel de las erogaciones en pensiones, dijo que “siguen subiendo”, y lo asoció a “una característica del capitalismo”: los ciclos económicos. “En Uruguay se ajusta antes por empleo que por salario” ante una baja en el ciclo, y puso como ejemplo lo que pasó entre 2014 y 2018. En ese período se resintieron los ingresos al sistema por la baja del empleo, pero el volumen del gasto es creciente al seguir la evolución salarial, medida de ajuste anual de las pasividades. “Como Uruguay indexa por salario, financiamos [parte de la seguridad social] con aportes de una sociedad que pierde empleo”, señaló.
Para Filgueira, lo óptimo sería que una futura reforma “reduzca los subsidios arriba [los sectores de más ingresos], los incremente abajo”, y se proyecte “un modelo predecible y sustentable en el tiempo”. Como visión preliminar, planteó que el anteproyecto del gobierno “avanza en la dirección de disminuir subsidios arriba e incrementarlos abajos”, y garantiza “un suplemento [subsidio explícito] si la tasa de reemplazo es más baja” que cierto nivel, con una asistencia que se reduce a medida que crece el ingreso del trabajador. También resaltó que se procura “un modelo de convergencia entre las cajas”, ya que se proyecta a 20 años la eliminación gradual de los subsistemas e ir hacia un régimen único de carácter mixto con el BPS y las AFAP.
“Inequidades” y una “deuda implícita”
A su turno, Forteza repasó que Uruguay tiene “inequidades de base” en su esquema jubilatorio por la “fragmentación” de cajas, que trae consigo “privilegios” y “problemas de institucionalidad”, al no existir una entidad reguladora de todo el sistema previsional. Estas cuestiones se atienden en el anteproyecto, pero el especialista sostuvo que se “necesita más” en materia de “diseño del sistema”, ya que las reglas actuales fueron pensadas “para un mercado del trabajo y para estructuras familiares que ya no existen ni existirán en el futuro”.
Evaluó que Uruguay tiene “un gasto público en lo previsional muy elevado para las características del país”, y lo comparó con la falta de recursos para la primera infancia, sector de la población en el que hay diez veces más pobreza que entre los adultos mayores.
En tanto, asociado a las “inequidades” por los distintos subsistemas, dijo que hay “promesas muy generosas que lo que dejan para financiar a futuro es fuertísimo”, es decir que hay “una deuda previsional implícita en Uruguay que es muy grande, y ese gasto creciente lo deberán pagar los niños de hoy”.
También se refirió a la edad de retiro, y en línea con la propuesta del gobierno de subir de 60 a 65 años el mínimo, a partir de la generación nacida en 1971, sostuvo que desde que Uruguay fijó el valor actual, en 1925, la esperanza de vida creció 20 años.
Tras el diagnóstico, y al presentar “algunas líneas” a seguir de cara a una reforma del sistema, Forteza resaltó “la convergencia” hacia un sistema único; “el aumento de la edad mínima” para el retiro teniendo en cuenta “especificidades” de ciertos sectores; un pilar básico no contributivo” que atienda a la población que no alcanza causal jubilatorio, algo contemplado en el anteproyecto aunque de manera distinta a una propuesta que realizó el especialista en la CESS, y mejorar “la institucionalidad”. Esto último, entre otras cosas, con un área específica dentro del Estado que se dedique a definir y hacer seguimiento a las actividades con aporte bonificado –por ejemplo, los docentes contabilizan siete años de trabajo cada seis años–.
“El desafío es volver a hacer sostenible al sistema. No tiene sentido pensar si es bueno o malo un sistema que no es sostenible, eso es una promesa vacía. Vamos a ver si el sistema político logra una reforma que atienda todas estas cosas”, cerró Forteza.
“Hoy no tenemos solucionado cómo financiarlo”
Desde el Cinve, Zunino analizó que “ya no se discute” sobre “lo necesario” que resulta hacer cambios al sistema previsional, y eso es un buen punto de partida para “ponerse de acuerdo en cuál reforma” se debe efectuar. Aclaró que en Uruguay “no todo funciona mal”, y el régimen tiene buenos niveles de cobertura –cantidad de pasivos que cobran una jubilación– y una suficiencia –el monto que paga– “relativamente aceptable”. Esto porque tras la etapa laboral el individuo “mantiene niveles de vida razonables” con la pasividad, y entonces “el sistema de seguridad social evita la pobreza”. Subrayó que también tiene un efecto distributivo en la población.
Pese a todas esas virtudes, Zunino consideró que es necesario reformar “por la sostenibilidad financiera”. “Las estimaciones que hay sobre el gasto en seguridad social alertan que si sigue creciendo cada vez la sociedad deberá destinar más ingresos para cubrirlo. Hoy no tenemos solucionado cómo financiarlo”, apuntó. Según Zunino, “el principal motivo” para impulsar cambios en el sistema jubilatorio “es lograr tener una idea razonable de cómo vamos a pagar las pensiones en 20 o 30 años”. Para ello, declaró, “se debería incrementar los ingresos o moderar la trayectoria del gasto”. De todas formas, “ya que estás en el baile [de debatir e implementar] una reforma, es interesante resolver otros asuntos como el tratamiento diferencial y las inequidades entre los distintos regímenes”.
Con respecto a lo último, expresó que con las reglas vigentes “no a todos la plata que ponemos como aporte nos rinde igual, en términos de lo que devuelve el sistema”, ya que “por la posibilidad de retiro temprano y las bonificaciones” se favorece, por ejemplo, a los retirados policiales y militares.
“No necesariamente a todos hay que devolverles lo que aportaron. Está bien que haya un impacto redistributivo, y a algunos devolverle más de lo que pusieron, pero esos subsidios implícitos hoy tienen una lógica que no resulta clara, no pasa que a menos ingresos hay un subsidio máximo y va bajando a medida que crece el nivel de ingresos. Los máximos subsidios [en la actualidad] no van a los deciles más bajos [de menores ingresos] sino a los sectores intermedios o medios altos”.
Además, el director del Cinve planteó como primordial revertir la “débil regulación que hay en el sistema” a través de una nueva agencia, y solucionar las fallas de mercado que hacen que en el mercado de renta vitalicia –posterior a la etapa de acumulación en la cuenta individual de las AFAP– sólo opere el Banco de Seguros del Estado, cargando en las arcas del Estado todos los riesgos del negocio.
“El anteproyecto de reforma contempla los desafíos y casi todos los puntos” que repasó Zunino en su exposición, según manifestó, aunque aclaró que el contenido “no es la única forma” de abordarlos y pueden existir “matices” con los planteos. “Hay un conjunto de cambios paramétricos, se aumenta la edad mínima de retiro, hay cambios en el cómputo del sueldo básico jubilatorio y la tasa de reemplazo. Todo apunta a moderar el gasto en jubilaciones y pensiones; veremos si el objetivo de recuperar la sostenibilidad se logra o no con esos cambios”, dijo.
Como matiz, mencionó que la convergencia entre sistemas “no es completa” en el anteproyecto: “No sé si se tocan lo suficiente” las inequidades derivadas “de los retiros obligatorios a edades tempranas y las bonificaciones”.
Retomando su punto de inicio, Zunino concluyó: “Si están todos de acuerdo [en el sistema político] con que hay que reformar y no se logra, no es sólo por una cuestión de mezquindad política. Una cosa es que haya acuerdo en reformar y que no haya dudas en que el sistema debe ser sostenible, y otra es cuál sistema quiere cada uno”.