Campaña de bien público

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Ser bueno es fácil, lo difícil es ser justo.¹

Todo lo que siempre quiso saber sobre el sexo y nunca se atrevió a preguntar es el título de una película de Woody Allen (1972). A lo largo de siete capítulos se da respuesta a las preguntas planteadas en el libro de divulgación sexual en el que se apoya la película. El primero trata de un pícaro que trata de conseguir los favores de la reina con un afrodisíaco. La trama de este primer capítulo puede ser empleada para explicar en pocas palabras la esencia del ciclo tributario electoral. Bastaría con cambiar las palabras “pícaro” por “gobierno”, “reina” por “electorado” y “afrodisíaco” por “rebaja impositiva”.

Uno de los temas que han ocupado parte del debate en nuestro país en los últimos tiempos fue la rebaja impositiva anunciada por el gobierno en marzo. Sobre esta medida se habló mucho en su momento, aunque quedó mucha tela por cortar. Su evaluación sirve de excusa para poner sobre la mesa aspectos que entiendo deberían ser considerados en una reforma tributaria de segunda generación, que se preocupe particularmente por la equidad distributiva y por la suficiencia de los recursos.² Los comentarios que siguen se referirán tanto a reducciones impositivas en general como al caso concreto que se acaba de aprobar en nuestro país.

En torno a las reducciones impositivas se pueden formular múltiples preguntas para las que seguramente puedan existir también múltiples respuestas: 1) ¿Son siempre positivas?, 2) ¿Es cierto, como fue dicho, que la reciente rebaja constituye un hecho histórico?, 3) ¿Es pertinente argumentar acerca de la necesidad de reducir la presión tributaria sin tener en cuenta los impactos que generan las políticas públicas a las que se destina lo recaudado? A continuación, intentaremos responder estas preguntas.

1) ¿Son siempre positivas las rebajas impositivas?

La respuesta depende de la perspectiva que adopte quien la responda. Esta perspectiva, si bien no modifica la realidad, sí puede condicionar la forma en que la vemos. Por cierto, para que esta afirmación sea correcta, deberíamos excluir de su alcance el universo de las partículas cuánticas. Pero, en nuestro caso, como estamos hablando de la realidad social, no enfrentamos ese problema. “La realidad es aquello que, incluso aunque dejes de creer en ello, sigue existiendo y no desaparece”.

Para quienes se ven favorecidos directamente, aquellos que con la reducción impositiva terminan pagando menos, la valoración seguramente será positiva. Así lo muestra la campaña publicitaria implementada por el gobierno para promocionar la medida. Un día sí y otro también se nos muestra a personas muy felices porque la rebaja impositiva les permitirá viajar en familia, repararán su casa y otras cosas.

No obstante, aún desde la perspectiva de los directamente beneficiados, la valoración podría ser otra. Como antecedente de la posible existencia de “cisnes negros” entre los beneficiados, se puede mencionar lo ocurrido a consecuencia del proyecto de ley de reducción impositiva presentado por el Partido Republicano durante el gobierno de Donald Trump y la carta enviada por un grupo de 400 multimillonarios estadounidenses al Congreso solicitando que sus impuestos no fueran recortados.

En la carta de los miembros del proyecto Responsible Wealth se establecía: “Somos ricos a los que nos preocupa profundamente nuestra nación y sus gentes, y escribimos con una sola petición: no nos bajen los impuestos. Ni es justo ni sabio proporcionar una rebaja fiscal a los ricos a expensas de las familias trabajadoras, especialmente si esta se financia desmantelando programas que permiten cubrir necesidades fundamentales como la salud y la alimentación”.

La otra perspectiva, el interés general

Si la evaluación de una rebaja impositiva se hace pensando en el interés general, el análisis de su impacto es más complejo, tanto como la propia definición de lo que se entiende por interés general. Desde esta perspectiva, se puede considerar que el impacto será positivo en la medida en que promueva el crecimiento económico y la igualdad.

Nos interesa, en particular, detenernos en lo que vamos a denominar “círculo virtuoso igualdad-crecimiento”, cuya existencia implica desautorizar la visión predominante entre los economistas hasta no hace muchos años. Según esta, existiría un dilema de objetivos entre crecimiento e igualdad, es decir, no sería posible generar simultáneamente crecimiento y mayor igualdad.³ Por consiguiente, sería necesario optar por uno de los dos objetivos. Una variante de esta visión, un poco más optimista, plantea que, si bien en un primer momento el crecimiento económico va de la mano de mayor desigualdad, con el paso del tiempo la relación se invertiría y coexistirían crecimiento y mayor igualdad. A este fenómeno se le suele mencionar, en honor a quien lo planteó inicialmente, “curva de Kuznets”.⁴

Frente a esta perspectiva, también pueden aparecer los “cisnes negros”. Ha pasado mucha agua bajo el puente de la reflexión y hoy se cuenta con evidencia de que mayor igualdad puede ir de la mano de mayores y más duraderas tasas de crecimiento. Esta evidencia surge tanto de los aportes de la academia como de la perspectiva de organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), que cambió su postura respecto a su posición histórica que sostenía que para poder distribuir antes había que crecer.

Según un estudio del FMI, “se observa que, si en un país los ricos se enriquecen un punto porcentual, eso reduce el crecimiento del PIB del país a lo largo de los cinco años siguientes en 0,08 puntos porcentuales, mientras que si los pobres y la clase media se enriquecen un punto porcentual eso puede elevar el crecimiento del PIB en hasta 0,38 puntos porcentuales. Dicho de forma sencilla, al elevar los ingresos de los pobres y la clase media se puede ayudar a mejorar las perspectivas de crecimiento para todos”.⁵

A partir de la evidencia que surge de varios trabajos, que por cierto no se deberían tomar como pruebas irrefutables, se desprendería que una modificación impositiva que empeore la distribución del ingreso, como la que se acaba de implementar en nuestro país, tendría, previsiblemente, un efecto negativo sobre las perspectivas de crecimiento de la economía. “El paraíso de los ricos está hecho con el infierno de los pobres”.⁶

En relación a la reciente rebaja impositiva en Uruguay tenemos que “el 80% de quienes ganan algo con la reforma se ubica en el 20% de trabajadores y jubilados de mayores ingresos. Sin embargo, las modificaciones son tan modestas que su efecto distributivo es muy marginal: la relación entre el 10% de los trabajadores de mayores y menores ingresos pasaría de 25,28 a 25,31 y en el caso de quienes perciben jubilaciones, aumentaría de 9,62 a 9,67. Aunque la dirección es inequívoca, el efecto es magro porque magra es la magnitud de los cambios”.⁷

Esta rebaja impositiva pro personas de mayor ingreso se instrumenta en momentos de crecimiento de la desigualdad. Esta situación paradojal no es exclusiva de nuestro país. En una reciente investigación se busca explicar por qué los gobiernos democráticos, frente al crecimiento de la concentración del ingreso y de la riqueza, particularmente en el segmento correspondiente al 1% más rico, no implementan políticas para mejorar la redistribución, sino que han hecho, aparentemente, lo contrario. No olvidemos que mal de muchos...

A modo de cierre

La dirección del cambio provocado por la reciente rebaja impositiva no es compartible éticamente y es inequívocamente equivocada si nos basamos en el círculo virtuoso igualdad-crecimiento. En cambio, seguramente sea acertada desde el punto de vista del ciclo tributario electoral, a no ser que existan más cisnes negros que los que nos imaginamos.

2) ¿La reciente rebaja impositiva configura un hecho histórico, como se ha planteado?

Si por hecho histórico se entiende algo singular, en el entendido de que no sucedió en el pasado, la respuesta es no. Como muestra basta un botón. Sin pretensión alguna de ser exhaustivos, vamos a mencionar varios ejemplos de rebajas impositivas implementadas a partir del año 2000 en nuestro país.

» En 2000 se redujo la tasa de aportes patronales.

» En 2001 se derogó el impuesto al patrimonio para las explotaciones agropecuarias a partir de 2003. Se exoneró del IVA a los intereses de préstamos destinados a la adquisición de propiedades inmuebles nuevas.

» En 2004 se redujo el IRP (impuesto a las retribuciones personales) y en agosto del mismo año se eliminó completamente el adicional del IRP, el adicional del impuesto a las comisiones, el del impuesto a la renta del agro y el del impuesto a industria y comercio. Se eliminó, asimismo, el Cofis (Contribución al Financiamiento de la Seguridad Social) a los servicios públicos. Para aquellos lectores sorprendidos por los impuestos que se mencionan, vale recordarles que estos impuestos fueron derogados en 2007 con la reforma tributaria.

» En 2007 se redujeron las tasas básica y mínima del IVA y, también, las correspondientes a la imposición al patrimonio de las personas físicas. La rebaja de las tasas del IVA implicó una rebaja impositiva permanente de alrededor de 250 millones de dólares de la época.

» A partir de 2009, el monto mínimo no imponible del IRPF (impuesto a la renta de las personas físicas) pasó de 60 BPC (Base de Prestaciones y Contribuciones) a 84 BPC anuales (Ley 18.341). En dicha ocasión se estableció, también, un incremento de la deducción por hijo a cargo, pasando de 6,5 BPC a 13 BPC. Como consecuencia de estas medidas, disminuyó de manera inequívoca la carga de los contribuyentes del IRPF.

» En 2011 se eliminó totalmente el IVA en las compras realizadas con tarjetas alimentarias y de asignaciones familiares del Mides (Ministerio de Desarrollo). Se admitió que los contribuyentes de IRPF pudieran imputar al pago de este impuesto hasta el monto equivalente a 6% del precio del arrendamiento.

» A partir de 2013 se permitió deducir del IRPF el pago de préstamos hipotecarios.

» En 2014 se determinó una rebaja permanente de dos puntos porcentuales en las tasas de IVA para las compras realizadas con tarjetas de débito y una rebaja transitoria de dos puntos adicionales. Según el informe sobre gasto tributario presentado en la última ley de Rendición de Cuentas, esta rebaja impositiva implicó en 2021 una caída en la recaudación equivalente a aproximadamente 100 millones de dólares. En años anteriores a 2020, la tasa de descuento era mayor −se ubicaba en cuatro puntos porcentuales−, por tanto, la reducción impositiva fue superior a 100 millones de dólares.

» En 2015 se modificó el tratamiento del ingreso derivado del aguinaldo y salario vacacional en la liquidación del IRPF, lo que se tradujo en una reducción de la tasa efectiva del impuesto. Según estimaciones del MEF (Ministerio de Economía y Finanzas), esta medida beneficiaba a 133.000 contribuyentes, ya sea por pagar menos o por dejar de tener que pagar el impuesto. Este año, 52.000 personas dejaron de pagar IRPF. La pérdida de recaudación por esta medida se estimó en 15 millones de dólares.

A modo de cierre

En las últimas décadas son varias las oportunidades en las que existieron reducciones impositivas. Muchos hombres cometen el error de sustituir el conocimiento por la afirmación de que es verdad lo que ellos desean.

3) ¿Uruguay debe reducir su presión tributaria?

Como argumento a favor de la rebaja impositiva, se ha sostenido que en Uruguay se necesita reducir la actual presión tributaria, ya que sería la mayor de la región después de Cuba. La afirmación se respalda, según informan quienes la realizan, en un informe del BID (Banco Interamericano de Desarrollo) en el que se estima lo que el organismo denomina presión fiscal equivalente.⁸ Sin entrar en la discusión acerca de la pertinencia de este indicador, puede decirse que la comparación que surge del mencionado informe no es adecuada. Esto obedece a que para el cálculo de la presión tributaria de Uruguay se empleó el valor del PIB (denominador del indicador) anterior al ajuste realizado por el BCU (Banco Central del Uruguay) en 2020. Si se considera el valor resultante después del ajuste, es decir, el correcto, la presión tributaria de Uruguay quedaría por debajo de la de Argentina y de la de Brasil. A su vez, si en lugar de tomar al BID como fuente de información se toma la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos), la presión tributaria de nuestro país también queda por debajo de la de Brasil y Argentina.

Dejando de lado la discusión sobre si la presión tributaria de nuestro país es o no es la más alta de la región, cabe preguntarse si en una discusión con pretensión de seriedad acerca de este tema puede mantenerse como sujeto omitido el papel del gasto público social (GPS). Este se puede definir como aquel destinado a la reducción de la pobreza, al mejoramiento de la calidad de vida de la población y a la potenciación del capital humano del país. Forman parte del GPS el destinado al pago de pasividades, salud, educación y las transferencias monetarias a sectores carenciados.

El potencial redistributivo de la política fiscal depende principalmente de dos factores, del tamaño y composición del GPS y de la manera en cómo se financia, es decir, de la estructura tributaria. Uruguay se destaca, afortunadamente, por ser de los países de la región con mayor GPS en relación al PIB y, también, respecto al gasto público total. Según información del Mides, en 2021 el GPS representó en nuestro país 81,2% del gasto público total (41,4% seguridad y asistencia social, 21,0% salud, 14,4% educación, 4,4% otros).⁹

Si para compararnos tomamos como referencia la presión tributaria de la región, deberíamos también tomar como referencia el nivel de transferencias redistributivas que existen en la región. Esto implicaría reducir en nuestro país el GPS, es decir, reducir la cobertura o la suficiencia de las jubilaciones, reducir el gasto público en salud, reducir el gasto público en educación, reducir las transferencias monetarias del Mides, reducir...

Reduciendo el gasto público podríamos tener una presión tributaria alineada con la de la región, pero eso implicaría tener una distribución del ingreso después de la política fiscal más parecida a la de la región, o sea, más desigual que la actual. Además, se cuenta con evidencia de la existencia de un vínculo entre el GPS y el índice de desarrollo humano (IDH). La elección es, entonces, entre situarnos en el club de los países con menor presión tributaria y menor IDH de la región o mantenernos en el club de los países con mayor presión tributaria y mayor IDH.

Alguien podrá pensar que nos estamos olvidando de algo, que en el planteo existe un sujeto omitido, y me refiero a la eficiencia. Para incorporar esta dimensión cabe preguntarse: ¿No será posible reducir el GPS y mantener los mismos resultados que se obtienen hoy? Con la ley de urgente consideración se creó la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas con el cometido principal de monitorear y evaluar las políticas públicas que fije el Poder Ejecutivo. Esta agencia, entonces, es la que en la actual institucionalidad tiene la responsabilidad de aportar insumos para dar respuesta a la pregunta formulada. Al momento, no disponemos de esos insumos, por lo que vale entonces aplicar el principio de que una persona es inocente hasta que se demuestre lo contrario.

No obstante, a pesar de la presunción de inocencia, a continuación se pondrá en el banquillo de los acusados y se le realizará un juicio sumario por apropiación indebida a los dos componentes del GPS con mayor incidencia cuantitativa en nuestro país: pasividades y salud.

Pasividades

En la discusión en torno a la reforma previsional hemos escuchado hablar una y otra vez que nuestro sistema se caracteriza por el alto nivel de cobertura y por la suficiencia de sus prestaciones, lo que explica la existencia de menores niveles de pobreza en los adultos mayores, particularmente, si la comparación se realiza en relación a la infancia.

No existen almuerzos gratis: de la mano del desempeño positivo de nuestro sistema de seguridad económica en la vejez va el incremento en la presión tributaria necesario para poder financiarlo. Si Uruguay destinara a las pasividades el valor del promedio de los países de la región considerados en el cuadro, la presión tributaria de nuestro país podría disminuir en 5,4 puntos porcentuales del PIB. De esta manera, pasaría a estar entre las más bajas de la región. ¿Será conveniente, entonces, reducir el gasto previsional? Este gasto, como se muestra en el cuadro, mejora la distribución del ingreso medida a partir del índice de Gini. Este indicador, que cuanto menor sea indica una distribución más igualitaria (el valor 0 indicaría distribución totalmente igualitaria y el valor 1 indicaría el mayor nivel de concentración), se reduce al incluir las pasividades en el ingreso de los hogares.

Fuente: Lustig, N. 2018¹⁰.

Salud

Uruguay es uno de los únicos cuatro países del mundo en los que se verifica la doble condición considerada deseable por la OMS (Organización Mundial de la Salud) en relación al financiamiento del sector salud: participación del gasto privado de bolsillo menor a 20% del gasto total en salud y financiamiento sectorial con fondos públicos superior al 6% del PIB.¹¹ Como consecuencia, principalmente de los cambios sectoriales instrumentados a partir de 2007, Uruguay pasó a formar parte, junto con Estados Unidos, Canadá y Cuba, del selecto grupo de países que verifican ambas condiciones.

Con la creación del Fonasa (Fondo Nacional de Salud) se incrementó la cobertura de salud financiada con fondos públicos. La cantidad de personas cuya cobertura de salud está vinculada a la seguridad social pasó de 718.000 personas en julio de 2007 a las actuales 2.609.000. En consecuencia, se incrementaron las contribuciones a la seguridad social, principal fuente de financiamiento del Fonasa. A su vez, tal como lo prevé su ley de creación, la brecha entre los aportes de la seguridad social y su gasto (cápitas, metas, Fondo Nacional de Recursos) se financia con fondos provenientes de rentas generales (impuestos).

Además, como consecuencia de que el gasto total de ASSE (Administración de los Servicios de Salud del Estado) se triplicó en términos reales entre 2004 y 2018, también se incrementó el monto de impuestos que fue necesario destinar para financiar este componente del GPS. Uno y otro cambio implicaron un incremento de la presión tributaria.

Incrementar el financiamiento público del sector salud, según lo expresado por las autoridades del momento, fue una opción política con el objetivo de dotar de mayor equidad al sector desde dos perspectivas: la del financiamiento sectorial, que incrementa el peso relativo de los fondos recaudados con el criterio de que cada uno aporte según su capacidad, y la de avanzar hacia una reducción de la brecha existente en el gasto en salud por persona cubierta entre el sector público y el privado. Esta opción política generó ineludibles consecuencias tributarias.

A modo de cierre

Para algunos, del reconocimiento al creciente problema de la desigualdad, que se intensificó tras la pandemia, ya que afectó en mayor medida a los hogares más vulnerables (virus para los pobres y corona para los ricos), no se desprende la necesidad de definiciones políticas para enfrentarlo. Como ejemplo tenemos la siguiente afirmación: “Sí, la desigualdad ha aumentado, pero es un problema que no requiere una respuesta política”, formulada por quien enunció la ley Stein: “Si algo no puede continuar eternamente, se detendrá”. Este enunciado nos invita a cruzarnos de brazos y esperar a que el tiempo ponga las cosas en su lugar.¹²

Sin embargo, vale recordar lo que escribió Víctor Hugo en su novela romántica Los Miserables: “No hay poder que no tenga su comitiva ni fortuna que no tenga su corte”. Las políticas públicas redistributivas difícilmente puedan escapar a las presiones de comitivas y cortes, las que con su accionar pueden ayudar a que se perpetúe lo que no se debe perpetuar.

Seguramente la consideración de este hecho llevó a Kuznets, economista reconocido por sus aportes al análisis del vínculo entre crecimiento y desigualdad, a advertirnos en su famosa publicación. Lamentablemente, lo hizo en el último párrafo y quizás por eso la advertencia haya pasado desapercibida para muchos: “Un trabajo eficaz en este campo exige necesariamente pasar de la economía de mercado a la economía política y social”.

En otras palabras, los complejos fenómenos que están detrás de las reglas que determinan la distribución de ingresos y riqueza de una sociedad no se pueden explicar, ni menos aún modificar, acudiendo exclusivamente al accionar de la mano invisible del mercado. La política fiscal, aquella instrumentada por la mano visible del Estado, a la que alguien definió como la más política de las políticas económicas, tiene un papel relevante a jugar en la defensa del bien común y en la construcción de una sociedad más justa. Dime cuál es tu forma de recaudar y gastar y te diré cuáles son tus prioridades.

Para terminar, vuelvo al inicio, dado que resulta interesante tener en cuenta la recomendación realizada por el hechicero que le entregó el afrodisíaco al pícaro: “Pero sé cauteloso, si su majestad se entera de tu intento te cortará las piernas, los brazos y la cabeza”.

Carlos Grau Pérez es economista, investigador del Cinve, docente universitario y máster en Economía por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica.