Desigualdad: la dimensión ausente en la propuesta de modificación del IRPF y el IASS

“Creo que en una habitación reducida también se achican las ideas”. Humillados y ofendidos, Fiódor Dostoyevski.

La propuesta de modificación del Impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF) y el Impuesto de asistencia a la seguridad social (IASS) nos enfrenta a una ambivalencia: su muy limitado alcance, que contrasta con lo dilatado y altisonante de su anuncio, la vuelve relativamente intrascendente en sus efectos; a pesar de ello, al ser presentada como un aspecto medular de la gestión de gobierno, permite identificar con claridad aspectos centrales de los fundamentos conceptuales que orientan sus decisiones de política tributaria. Como en la habitación de Dostoyevski, una propuesta anclada en un estrecho argumento fiscal reduce el espacio de discusión y deja de lado el debate más amplio sobre los aspectos distributivos, dimensión clave de la política tributaria y, más en general, de los fines del Estado en sociedades democráticas.

Como ya se ha argumentado, los cambios anunciados benefician únicamente a un subconjunto de los contribuyentes efectivos de IRPF y IASS.¹ Esto implica que quienes se verán favorecidos por las medidas pertenecen al 35% de los trabajadores formales de mayores ingresos, y al 25% de quienes perciben jubilaciones y pensiones. Debilitar al IRPF y al IASS, únicos impuestos de carácter deliberadamente redistributivo, se traduce de forma casi inmediata en una presión al alza sobre la desigualdad. El 80% de quienes ganan algo con la reforma se ubica en el 20% de trabajadores y jubilados de mayores ingresos.² Sin embargo, las modificaciones son tan modestas que su efecto distributivo es muy marginal: la relación entre el 10% de los trabajadores de mayores y menores ingresos pasaría de 25,28 a 25,31 y en el caso de quienes perciben jubilaciones, aumentaría de 9,62 a 9,67. Aunque la dirección es inequívoca, el efecto es magro porque magra es la magnitud de los cambios.

El uso de la expresión “alivio tributario” en los anuncios realizados hace explícita la valoración detrás de las medidas: cuantos menos impuestos, mejor. Concebir esta rebaja como un alivio y no como la supresión de una obligación o una transferencia (como sí se explicita en el caso de los programas orientados a sectores vulnerables) descansa, de alguna manera, en el supuesto de que los impuestos a la renta o a la riqueza constituyen una expropiación del producto genuino de las personas y que la diferenciación social se basa en el esfuerzo laboral o el mérito (Sandel, 2020). Esta formulación se ha utilizado con frecuencia por parte de aquellos sectores de la sociedad que controlan mayores recursos y poder político, para promover rebajas tributarias que los favorecen, logrando que sectores medios y bajos que no están gravados se opongan a los impuestos a la renta y a la riqueza. La forma en que se presentan y procesan los debates es tan importante como el contenido de las propuestas. Mientras algunas de ellas amplían la habitación y hacen crecer las ideas, otras sólo funcionan como tabiques que compartimentan el espacio de las discusiones sustantivas.

Al reducir el tema a una mera igualdad contable, se empobrece la discusión pública, que terminó concentrándose en torno a si Uruguay se encuentra en el momento indicado para reducir impuestos, sin ahondar en otros aspectos referidos a la justicia social y a los sectores que deben priorizarse en el momento actual en los apoyos públicos. Toda acción del Estado, y en particular los cambios en los sistemas impositivos, es parte de un amplio conjunto de medios para alcanzar diversos fines, entre los que se encuentran los niveles deseados de desigualdad de ingresos. La política tributaria y particularmente los esquemas de imposición directa como el IRPF y el IASS reflejan las prioridades de los países y los sectores socioeconómicos que se busca beneficiar. No sólo por sus efectos en la redistribución del ingreso y la riqueza, sino porque su mera existencia nos recuerda la relevancia de la cooperación en las relaciones sociales.

Por ello, dar por sentado que una rebaja tributaria debe ser bienvenida elude la discusión sobre su conveniencia. Es llamativo que en los días previos al anuncio de la rebaja haya habido expresiones de sorpresa por los cuestionamientos a una baja de impuestos. Para reafirmar la idea, se hizo referencia a la canción "El mundo del revés" de María Elena Walsh. A la luz de estas afirmaciones parece oportuno citar otra canción de la misma autora, "En el país de no me acuerdo", para no olvidar, por ejemplo, el fallido intento reciente de rebaja de impuestos a sectores de altos ingresos en el Reino Unido.

En efecto, a fines del año pasado, la entonces primera ministra británica y su ministro de Economía anunciaron una reducción de impuestos que desencadenó una crisis de confianza con consecuencias importantes para las variables macroeconómicas.³ Los cuestionamientos a la propuesta no sólo se originaron en la oposición, las agencias de riesgo y los organismos internacionales, sino que también se extendieron en el seno del Partido Conservador. Finalmente, el plan quedó sin efecto.

Este tipo de medidas no es novedoso y sus efectos distributivos han sido ampliamente estudiados en la literatura económica (Atkinson et al., 2010). Los análisis recientes no avalan las presunciones que han planteado quienes impulsaron las reducciones de la imposición directa. Los recortes fiscales de las últimas décadas que favorecieron a los sectores de mayores ingresos en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) incrementaron los niveles de desigualdad (incluso en el mediano plazo), sin causar efectos significativos en el crecimiento económico o los niveles de desempleo (Hope y Limberg, 2022).

Volviendo a Uruguay, el hecho de que los anuncios antecedan a la divulgación de los datos oficiales de pobreza y desigualdad correspondientes a 2022 (prevista para fines de marzo) refuerza la idea de que existe una total desvinculación entre la imposición directa, la desigualdad y la pobreza. A la vez, esto se da en un contexto de presiones al alza a los niveles de concentración del ingreso. Luego del aumento de la desigualdad debido a la crisis por la pandemia de Covid en 2020 (el índice de Gini pasó de 0,383 a 0,387), no hay señales de reducción de estos niveles de desigualdad a pesar de la mejora en los indicadores macroeconómicos. El no mencionar los efectos distributivos de las medidas planteadas asume implícitamente que los niveles de desigualdad y pobreza vigentes son tolerables y no requieren intervención por parte del Estado.

Aun más: los potenciales efectos concentradores del ingreso de las medidas anunciadas evidencian la jerarquización de los sectores en mejores condiciones económicas y con mayor poder en la sociedad en detrimento del resto. En la exposición de motivos de la Rendición de Cuentas de 2022 se priorizó la primera infancia y los programas de intervención en asentamientos. Cabe preguntar qué evaluación se realiza sobre los efectos de estos gastos como para no invertir los recursos involucrados en la rebaja impositiva en un nuevo aumento. ¿Acaso se dan por cumplidos esos objetivos y por eso la transferencia de recursos no se dirige hacia los sectores más vulnerables? Si bien la rebaja se orienta a los hogares con niños y a los adultos mayores, sus efectos podrían aumentar la desigualdad dentro de estos grupos, pues sólo benefician al subconjunto que cuenta con mayores recursos económicos.

Dentro del amplio conjunto de fines posibles para los 110 millones de dólares de renuncia fiscal, podría considerarse la mejora de las condiciones de vida de los sectores de menores ingresos orientándola a fines tan variados como el acceso a la vivienda y la mitigación de la creciente segregación residencial, la problemática de las personas en situación de calle, la erradicación de la indigencia, la pobreza o, en general, el bienestar de las poblaciones más desfavorecidas y castigadas por los desiguales costos de la crisis económica generada por la pandemia (Brum y De Rosa, 2020).

Las prioridades implícitas en estas medidas son claras. 110 millones de dólares puede parecer poco en términos del presupuesto público, pero se trata de aproximadamente dos tercios del total de las transferencias realizadas por el gobierno en 2020 a los hogares vulnerables para mitigar las consecuencias de la crisis por Covid según la Rendición de Cuentas 2021, o aproximadamente la mitad del presupuesto destinado a las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad. Esto significa que, en términos de protección social, su destino alternativo es relevante, al menos desde la consideración de los recursos que el gobierno ha estado dispuesto a dirigir hacia los sectores de mayor vulnerabilidad socioeconómica.

Finalmente, aun cuando se sostenga que existen razones para llevar adelante una rebaja impositiva: ¿Por qué elegir los impuestos más redistributivos? El IRPF y el IASS tienen un rol relevante en la equidad global que genera el sistema tributario, al tiempo que reducen la regresividad generada por los impuestos al consumo (IVA e Imesi). Hacia el futuro, una reforma tributaria que persiga dotar al sistema de una mayor equidad debería orientarse a fortalecer la imposición a la riqueza, así como el IRPF y el IASS, en detrimento de la imposición indirecta.⁴ Los cambios propuestos van en el sentido contrario, pues debilitan la principal herramienta impositiva de redistribución. Aquí vale recordar que el IRPF y el IASS tienen un limitado poder redistributivo (reducen la desigualdad medida por el índice de Gini en 1,1 a 1,3 puntos porcentuales, según Cepal, 2016, Cornia, 2014). Esto se explica por una serie de características de su diseño. Para aumentar su capacidad redistributiva se requeriría analizar tasas mínimas y máximas, franjas, y reconsiderar los elevados mínimos no imponibles que se traducen en un bajo número de contribuyentes efectivos.

Más allá de la magnitud de los cambios anunciados, el sentido es claro. Del conjunto de impuestos disponibles se decidió reducir los que favorecen a los contribuyentes de ingresos altos. ¿Por qué no rebajar el IVA y favorecer el poder de compra de toda la población y en mayor medida el de aquella que no está en condiciones de ahorrar? Tal vez esto volvería más pertinente la expresión de “alivio tributario”. Si se considera que el rol redistributivo debe ser impulsado por las políticas de gasto, ¿por qué no destinar recursos adicionales a los hogares de menores ingresos para aliviar la pobreza y la vulnerabilidad socioeconómica? En síntesis, se debería ampliar la habitación para promover una mejor discusión de la rebaja tributaria, con una mayor contextualización de la medida en el marco de posibles objetivos generales en términos de justicia social.

Mauricio De Rosa, Carlos Grau Pérez, Andrea Vigorito y Joan Vilá son economistas.

Referencias

Atkinson, A. B., Piketty, T., y Saez, E. (2011). Top incomes in the long run of history. Journal of Economic Literature, 49(1), 3-71.

BID (2013). Recaudar no basta: los impuestos como instrumento de desarrollo. Washington, DC https://publications.iadb.org/es/recaudar-no-basta-los-impuestos-como-instrumento-de-desarrollo.

CEPAL, N., y de Planeamiento, U. P. O. (2016). Impuestos y gasto público: un ejercicio de equidad fiscal para el Uruguay.

Cornia, G. A. (Ed.). (2014). Falling inequality in Latin America: Policy changes and lessons. Oxford University Press, Oxford.

Brum, M., y De Rosa, M. (2021). Too little but not too late: nowcasting poverty and cash transfers’ incidence during COVID-19’s crisis. World Development, 140, 105227.

DGI (2021). Resumen de resultados del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas y del Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social. Ejercicio 2020. Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección General Impositiva.

DGI (2023). Informe de recaudación mensual, diciembre 2022. Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección General Impositiva.

Gómez Sabaini, J. C., y Morán, D. (2013). Política tributaria en América Latina: agenda para una segunda generación de reformas. Cepal, Santiago. https://repositorio.cepal.org/handle/11362/5368

Hope, D., y Limberg, J. (2022). The economic consequences of major tax cuts for the rich. Socio-Economic Review, 20(2), 539-559.

Sandel, M. J. (2020). La tiranía del mérito: ¿Qué ha sido del bien común?, Penguin Random House, Barcelona.