La adecuación tributaria, un antídoto necesario

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Excava el pozo antes de que tengas sed. Proverbio chino

Después de varios meses sin verse, volvieron a reunirse. Se encontraron en la casa de Javert. Como era habitual, Cosette llegó tarde. Después de cumplido el ritual de saludo entre dos personas que hace tiempo no se ven, se desarrolló el diálogo que trascribo a continuación. No importa si este refleja lo que realmente hablaron o lo que yo hubiera querido escuchar. Parafraseando la obra de Luigi Pirandello, así fue, si así os parece.¹

Cosette: Estoy leyendo Los miserables, y para mi sorpresa, encuentro pasajes que describen situaciones que después de casi dos siglos parecen repetirse en la actualidad.

Javert: ¿Por ejemplo?

Cosette: Un personaje de la novela con exceso de preocupación por su situación económica, la señora Thénardier, en un momento dice: “Nosotros no pedimos limosna, pero tampoco podemos darla. No ganamos nada y tenemos mucho que pagar. La patente, los impuestos, la contribución de puertas y ventanas, la de céntimos adicionales. Ya sabéis que el gobierno pide mucho dinero”.

Javert: Asombroso. Cambiando el nombre de los tributos que se mencionan, podría decirse que la señora Thénardier se trasladó en el tiempo desde el siglo XIX al presente y, geográficamente, de Francia a Uruguay. Hace poco leí esto en un medio de prensa local: “[...] Usted nunca deja de pagar impuestos a lo largo del mes. Arranca cuando cobra su sueldo, con las ‘mordidas’ durísimas por IRPF (si es tan millonario que gana más de 39.000 pesos nominales), aportes jubilatorios, Fonasa, fondo de no sé qué, etcétera, etcétera. Después vienen los impuestos municipales, el IVA de 22% y lo que se sigue aportando cada vez que se paga la luz, el agua, el internet. Súmele el Fondo de Solidaridad, Primaria, patente, patrimonio, Imesi, y siga y siga”.

Cosette: Llamativamente, hay otras referencias vinculadas a la imposición en la novela. Por ejemplo, en otro pasaje se dice: “Cuando la población padece, cuando falta el trabajo, cuando el comercio es nulo, el contribuyente resiste el impuesto por penuria, deja pasar los plazos y el Estado gasta mucho dinero en apremios y reintegros. Cuando el trabajo abunda, cuando el país es feliz y rico, el impuesto se paga cómodamente y cuesta poco al Estado. Puede decirse que la miseria y la riqueza públicas tienen un termómetro infalible en los gastos de percepción del impuesto”. Con gran sencillez, queda planteado en la novela un tema central para las administraciones tributarias, que es la relación entre el nivel de cumplimento de las obligaciones de los contribuyentes y el nivel de actividad de la economía.

Javert: Resulta que Víctor Hugo, además de ser un muy buen novelista, también era un buen divulgador de teoría económica de la imposición.

Cosette: Dado que escribe tan claro, me gustaría saber qué diría acerca de nuestra situación tributaria actual, porque lo que escucho me tiene mareada. Algunos hablan de la necesidad de modificarla, y, por otro lado, la reciente rebaja impositiva puede interpretarse como que tenemos una situación tributaria sólida y, por tanto, que no requiere cambios.

Javert: Yo no diría lo mismo. Seguramente, hace tan sólo un par de meses, hubieras dicho que la situación del agua potable en nuestro país era muy buena. Y ya sabemos lo que pasó. Existía un riesgo que no fue adecuadamente gestionado y hoy estamos pagando las consecuencias. A veces un tropezón puede evitar una caída, pero con lo del agua parece que nos faltó el tropezón. Espero que en lo tributario evitemos la caída sin necesidad del tropezón.

Cosette: ¿Cuáles serían los riesgos, en el caso de la tributación, que podrían provocar esa caída?

Javert: Nada más, ni nada menos, que los fondos públicos no sean suficientes en un futuro no lejano para financiar el gasto público, que es consecuencia de decisiones tomadas democráticamente. Como hoy el Estado no es capaz de cumplir a cabalidad con lo establecido en el artículo 47 de la Constitución, relativo a asegurar a toda la población el derecho humano al acceso al agua potable, y de tomar medidas en lo tributario, se estará, más temprano que tarde, con dificultades para financiar el gasto público, que, dicho sea de paso, en más del 80% corresponde al gasto público social (seguridad social, salud, educación, etcétera).

Es necesario, por tanto, adecuar la estructura tributaria para que mantenga uno de sus atributos centrales: ser capaz de generar fondos suficientes para que el Estado pueda cumplir con sus obligaciones. Pero también es necesaria una adecuación para poder avanzar en otro de los atributos deseables de los sistemas tributarios, que es la equidad.

En pocas palabras, se requiere adecuar la actual estructura tributaria para hacer una gestión apropiada del riesgo de insuficiencia de fondos públicos y, a su vez, para dotar de mayor equidad a la distribución de la carga tributaria.

Cosette: Pará un poco, me parece que estás exagerando. ¿De dónde sacas que existe ese riesgo de pérdida de recaudación?

Javert: ¿En qué viniste?

Cosette: En auto.

Javert: ¿Es eléctrico?

Cosette: Sí.

Javert: Antes, cuando tenías un auto que funcionaba con combustible derivado del petróleo, cada vez que cargabas nafta pagabas un impuesto llamado Imesi. Ahora ya no lo pagás. En el futuro no muy lejano, nadie lo va a pagar y eso traerá como consecuencia una pérdida no menor de recaudación. En la actualidad se recauda por este impuesto más de 450 millones de dólares anuales, importe que dejará de ser parte de los ingresos públicos disponibles. No es poca cosa. Pero, además, para poder producir y distribuir la energía que sustituirá a los combustibles derivados del petróleo, será necesario financiar cuantiosas inversiones. Por tanto, el compromiso de ser carbono neutral asumido por nuestro país es una cara de la moneda; la otra cara es una pérdida significativa de recaudación. Además, va a generar la necesidad de fondos para realizar inversiones. ¿De dónde van a salir los fondos para compensar la pérdida de recaudación y para realizar las inversiones?

Cosette: Una opción para neutralizar la pérdida de recaudación sería sustituir la actual imposición a los combustibles fósiles por un impuesto que grave el uso de las nuevas energías y que recaude lo mismo.

Javert: Sin entrar en consideraciones acerca de la pertinencia o no de avanzar en esa dirección, lo que estás planteando no es otra cosa que la necesidad de adecuar la actual estructura tributaria. En eso estamos de acuerdo. De todas formas, queda pendiente responder la pregunta de cómo se financiarían las inversiones.

Cosette: ¿Se acota la necesidad de adecuar la estructura tributaria a la sustitución de la energía derivada de combustibles fósiles o existen otros riesgos?

Javert: Existen otras amenazas de igual o mayor significación. Algunas tienen que ver con la pérdida de ingresos públicos y otras con el crecimiento secular del gasto. Entre las primeras me refiero, por ejemplo, a los cambios en el mercado de trabajo, al desarrollo del comercio digital y a la pérdida de recaudación consecuencia de la efectividad al gravar “males”, como el tabaco. Entre las segundas me refiero, en particular, a la evolución del gasto público social.

Los cambios en el mercado de trabajo amenazan la suficiencia de los recursos fiscales por dos vías. El cambio tecnológico puede reducir la cantidad neta de trabajadores ocupados en la economía y, por tanto, los aportes a la seguridad social que estos generan, aunque las proyecciones sobre la reducción del empleo pueden ser discutibles.²

La otra vía tiene que ver con los cambios en las formas de contratación. La figura predominante en el pasado era la del trabajador dependiente, por el que aportaban a la seguridad social tanto empleadores como trabajadores. Este arreglo está dejando lugar a otras formas de contratación que erosionan la recaudación de contribuciones especiales a la seguridad social.

El comercio digital ha crecido más rápido que la capacidad de las administraciones tributarias de poder alcanzar las transacciones para poder gravarlas. Cada vez se hacen más comunes las compras de bienes y la contratación de servicios en el exterior. Esto significa una amenaza de pérdida de recaudación, ya que esas transacciones no siempre son alcanzadas por la tributación nacional. Esto genera la necesidad de una nueva lógica de imposición a los servicios digitales, en la que lo que da lugar al nacimiento de la obligación tributaria estaría definido a partir del lugar de residencia habitual del consumidor, sin importar dónde se encuentra el proveedor del bien o servicio.

La eficacia gravando “males” genera una reducción de las bases imponibles. Por ejemplo, para estimular la reducción del consumo de tabaco se ha incrementado su imposición. Si la medida es exitosa, es decir, si se vende menos tabaco, se recaudarán menos impuestos. La recaudación de Imesi al tabaco y cigarrillos se redujo 32,8% entre 1982 y 2021. Esta disminución equivale a algo más de 100 millones de dólares.

Cosette: Pero es probable que parte de la reducción observada sea consecuencia de que, al aumentar el precio de los cigarros comprados en el mercado formal, aumente la compra de cigarros de contrabando.

Javert: Es verdad. Y eso sería una mala noticia para la salud pública. No obstante, los estudios disponibles, en los que se incorporan las compras en el mercado informal al análisis, muestran que la medida fue exitosa, aunque en menor medida de lo que surge si acotamos el análisis a las compras en el mercado formal. De todas maneras, el planteo no se acota a la imposición al tabaco, se refiere al riesgo de la pérdida de recaudación cuando, en términos generales, se gravan “males”.

Cosette: ¿Por qué dijiste que la evolución del gasto público social también genera la necesidad de adecuar la estructura tributaria?

Javert: Tenemos un ejemplo muy cercano en el tiempo. Como consecuencia de la tendencia al envejecimiento de la población, las erogaciones del sistema de seguridad social van a aumentar con el paso del tiempo. Esto genera la necesidad de incrementar los ingresos del sistema, al menos para resolver parte del problema. Dicho sea de paso, el gobierno, en la recientemente aprobada reforma del sistema de jubilaciones, optó por una solución de esquina, es decir, apostó a enfrentar el problema exclusivamente³ con la reducción del gasto.⁴

Cosette: ¿Te parece que existía espacio para incrementar la recaudación de contribuciones especiales a la seguridad social? ¿No era inexorable limitar las medidas a la reducción del gasto?

Javert: La respuesta a la primera pregunta es sí, y es no a la segunda. Por ejemplo, existen múltiples tratamientos tributarios favorables que implican pérdida de recaudación. Este conjunto de privilegios debería ser revisado. Además, es necesario adecuarnos a la nueva forma de contratación laboral que erosiona la capacidad de recaudar contribuciones especiales a la seguridad social. Existen propuestas concretas en esa dirección.⁵

Cosette: En realidad, el problema de las renuncias fiscales es bastante más amplio que lo que surge en el ámbito de la seguridad social.

Javert: Absolutamente, el caso del IVA es bien representativo de esta situación. La existencia de bienes exonerados y bienes que pagan la tasa mínima genera una pérdida de recaudación equivalente a 1.800 millones de dólares.⁶

Cosette: Pero esa renuncia fiscal tiene un motivo, está pensada para favorecer a los hogares de menores ingresos.

Javert: Bien dicen que el camino al infierno está empedrado de buenas intenciones. Quienes se terminan beneficiando de la existencia de bienes exonerados y de bienes que pagan la tasa mínima son, mayoritariamente, los sectores de mayores ingresos. Según la información disponible, mientras 20% de los hogares de menores ingresos se benefician del 6,5% de la renuncia fiscal, 20% de los hogares de mayores ingresos se beneficia del 42,0%.⁷

Cosette: ¿El envejecimiento de la población no genera también mayor gasto en salud en un país en que buena parte de este se financia con fondos públicos?

Javert: Es así. Por ejemplo, el gasto esperado de un hombre mayor de 74 años es 5,2 veces superior al correspondiente a un hombre de entre 20 y 44 años. La tendencia al crecimiento del gasto en salud, consecuencia del envejecimiento de la población, agrega más combustible al fuego.

Si tuviera que poner un título a la parte que resta del diálogo, se me ocurre que el siguiente sería adecuado: “No acerquemos la llama donde sólo hace falta la luz”

Cosette: Hasta el momento mencionaste, más de una vez, la necesidad de adecuar la actual estructura tributaria. En concreto, ¿en qué consistiría la adecuación?

Javert: Se trataría de introducir cambios que podrían agruparse bajo el rótulo de una reforma de “segunda generación” del sistema tributario uruguayo. Los cambios deberían asentarse sobre las bases de la estructura y las figuras impositivas vigentes en la actualidad sin crear nuevos impuestos.

Cosette: ¿Y en qué consistiría, entonces, la adecuación?

Javert: Teniendo en cuenta los objetivos planteados, asegurar la suficiencia de fondos para que el Estado pueda cumplir con sus obligaciones y dotar de mayor equidad a la distribución de la carga tributaria, y considerando los riesgos que te mencioné, se podría pensar en: avanzar en la implementación del IVA personalizado, realizar un rediseño integral del Imesi, mantener el IRPF y el IASS como instrumentos para dotar de equidad a la carga tributaria, fortalecer la imposición al patrimonio de las personas físicas, revisar la imposición a las trasmisiones patrimoniales incluidas las herencias, rediseñar los diversos mecanismos que definen la tributación sobre las rentas empresariales, revisar la tributación nacional aplicable a las empresas de menor tamaño relativo (pequeñas empresas, microempresas y trabajadores autónomos), apuntar a la creación de un régimen de Aporte Patronal Mínimo por Dependientes a la Seguridad Social (APMD) con destino al Banco de Previsión Social, y revisar el régimen de aportes a la seguridad social de las empresas unipersonales y de las Mipymes organizadas en sociedades personales. Como punto de partida de la discusión parece suficiente, ¿no?⁸

Cosette: Pero la propuesta no es estrictamente una adecuación. Incluye la creación de un nuevo impuesto, la imposición a las herencias inexistente en la actualidad, que fue derogada en nuestro país en 1974.

Javert: Es una adecuación porque la propuesta consiste en modificar el hoy existente impuesto a las transmisiones patrimoniales (ITP), que es una figura que, podríamos decir, constituye un muy mal impuesto a las herencias. Esto es así porque sólo quedan alcanzadas por el impuesto las herencias de bienes inmuebles, no existe un mínimo no imponible y además se aplica una tasa plana, es decir, independiente del valor del inmueble. Como consecuencia, paradojalmente un impuesto que bien diseñado aportaría equidad se convierte en nuestro país en todo lo contrario, en un impuesto injusto. La capacidad de la administración tributaria para identificar la propiedad de los bienes, si bien era limitada en el pasado, en la actualidad es diferente. Cabe destacar el papel que al respecto juegan los acuerdos de intercambio automático de información que existen entre países, entre los que está incluido Uruguay.

Cosette: Pero a la imposición a las herencias se le hace muchas críticas. Se dice que implica doble imposición, que reduce el stock de capital en la economía, que es una de las principales causas de disolución de las empresas familiares, que es un “impuesto a la virtud”, que penaliza el trabajo y el ahorro en favor del consumo, que es ineficaz para reducir la desigualdad, que recauda muy pocos ingresos netos, si es que recauda alguno, y que es un impuesto complicado que genera altos costos de administración.

Javert: Esas acusaciones no son totalmente irrelevantes ni completamente erróneas, pero, al mismo tiempo, ninguna es totalmente correcta. Contrario a esas críticas existen voces autorizadas que lo consideran un muy buen impuesto.⁹ Frente a la tendencia a la concentración de la riqueza, el impuesto puede operar como un instrumento moderador de ella. Según estimaciones disponibles en la actualidad, 10% de la población mundial posee el 76% de la riqueza total.¹⁰ En nuestro país, el 1% más rico acumula entre un cuarto y un tercio de la riqueza total.¹¹ Más de un tercio de la riqueza propiedad de los uruguayos fue heredada.¹² Frente a esta situación, la imposición a las herencias puede considerarse una política tendiente a reducir el nivel de desigualdad al nacer.

La preocupación por este problema tiene una larga historia. Muestra de esto es la propuesta planteada en el siglo XVIII por el marqués de Condorcet y por Thomas Paine, consistente en establecer una herencia mínima universal. En la actualidad, el impuesto a las herencias se puede concebir como un instrumento idóneo para avanzar en el objetivo de igualar oportunidades al nacer, de reducir los privilegios resultantes de las características del hogar donde se nace, como una forma de limitar el proceso de concentración de la riqueza, y de disminuir la reproducción de la pobreza.

Cosette: Si fuera un tan buen impuesto resulta paradojal que su aplicación no esté ampliamente extendida, como sucede con el IVA, y, a su vez, que su recaudación en los países que lo aplican sea tan exigua. En la actualidad se aplica en 24 de los 34 países que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). En América Latina se aplica en Ecuador. La recaudación del impuesto en promedio para los países de la OCDE representa cerca del 0,5% de la recaudación total.

Javert: En la actualidad, el ITP recauda, en nuestro país, 90 millones de dólares. Si se implementara un impuesto a las herencias que recaudara el equivalente al 0,5% de la recaudación total, la recaudación sería de, aproximadamente, 180 millones de dólares, es decir, se duplicaría.

Cosette: ¿Entonces la adecuación traerá como consecuencia un aumento en la imposición?

Javert: Así como una golondrina no hace verano, incrementar la recaudación de un tributo en particular no implica aumentar la recaudación total. En todo caso, implica un cambio en la participación relativa de cada tributo. El objetivo de la adecuación es evitar que los fondos sean insuficientes para financiar el gasto que la sociedad decida realizar de la manera más equitativa posible.

La estructura tributaria debe tener la capacidad de responder a los cambios en el gasto público que son consecuencia de los cambios discrecionales resultantes de las decisiones tomadas democráticamente, como fue, por ejemplo, la creación del Fonasa. Pero debe, también, ajustarse a los cambios que surgen de manera endógena, como son los que resultan del envejecimiento de la población o de la presencia de la enfermedad de costos en los servicios públicos.

Es necesario adecuar la estructura tributaria para no correr el riesgo de no contar con los fondos suficientes, como nos pasó con la provisión del agua potable. Las sociedades democráticas modernas requieren de sistemas de protección social. A nadie se le ocurre pedirle peras al olmo, de igual manera no esperemos que los mercados generen resultados para los que la protección social no sea necesaria. Por tanto, la presión fiscal debe estar en condiciones de no transformarse en un problema cuando tiene que ser la solución.

Estimado lector, llegamos al final del diálogo. Javert y Cosette se despidieron y acordaron volver a encontrarse. El intercambio dejó algunas enseñanzas. Quedó en evidencia la necesidad de que los instrumentos tributarios sean capaces de tener en cuenta, de forma dinámica, los cambios del entorno, tanto para adecuarse como para incidir sobre los mismos.

La estructura tributaria resultado de la reforma integral de 2007 sentó los cimientos sobre los que se pueden generar los ajustes que sean necesarios. Contamos con una estructura con un número razonable de impuestos que alcanzan el consumo, tanto en general como a bienes y servicios específicos, a la renta tanto personal como empresarial, y al stock de patrimonio neto y su transferencia intergeneracional. La adecuación tributaria es el antídoto que necesitamos para enfrentar las amenazas que tenemos en el frente tributario y para avanzar en un proyecto nacional que tenga como principal seña de identidad el desarrollo económica y socialmente sustentable. A veces son necesarios muchos “por si acaso” para evitar un solo “yo pensé que...”.

Carlos Grau Pérez es economista, investigador del Cinve, docente universitario y máster en Economía por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica.