Sostenemos que el gobierno compromete recursos a futuro, pero no se hace cargo de los impactos fiscales del gasto que realiza. Así, los próximos gobiernos deberán registrar como déficit fiscal las obras que este gobierno presenta como su legado. Es decir, para poder mostrar obras, exhibir los impactos positivos de ese gasto público sobre la actividad económica y, a la vez, cumplir con las metas fiscales que se autoimpone, la forma encontrada por el gobierno parece ser “barrer bajo la alfombra” para que el gasto no se note.
Como se verá, no se trata de sutilezas propias de expertos, fiscales o no. Estamos hablando de montos importantes, del orden del 2% del PIB en tres años (2022, 2023 y 2024), que de registrarse incrementarían el déficit fiscal observado y, por ende, también comprometerían el cumplimiento de todas las metas que conforman la regla fiscal: el resultado fiscal estructural, el tope de deuda y el tope de gasto.
La “magia fiscal” no existe
En la práctica, lo que se está haciendo es dejar por fuera de la cobertura fiscal una parte importante del aumento de gasto y, después, ir registrándolo en cuotas a lo largo de varios años en la medida en que se va pagando. Apelamos a la paciencia del lector para que nos acompañe en algunos conceptos que nos permitirán entender cómo se logran excluir algunos gastos de la registración del déficit fiscal. Las estadísticas –y acá nos estamos refiriendo a las estadísticas fiscales y de deuda– debieran sintetizar los aspectos sustantivos de la realidad fiscal para poder medirla. En particular, deberían ser comprensivas de todo el gasto público y de todas las obligaciones que asume el sector público.
El aspecto central es cuál es la cobertura del sector público cuyo gasto se va a registrar, lo que implica definir qué instituciones, qué transacciones y qué instrumentos están comprendidos. Si quien gasta está controlado por el gobierno o su cometido es realizar una función pública y se financia con fondos públicos, debe ser considerado dentro de la cobertura fiscal. El registrar o no un gasto no debe quedar librado a la voluntad del gobernante.
En realidad, el hecho económico relevante es cuando se hace la obra, y es ese el momento en el que debería impactar en el déficit fiscal. De esta manera se estarían acompasando los efectos positivos y multiplicadores que tiene el gasto público sobre la actividad económica –al pagar salarios, comprar servicios e insumos– con el registro de su impacto en el déficit. El momento del pago debería ser un tema meramente financiero. Es decir, poniéndolo en forma simplificada, si el gasto no se paga al contado, igual tendría que impactar en el déficit fiscal y registrarse el saldo impago como deuda.
Sin embargo, el diferimiento de los pagos se presta para que se puedan hacer algunos “artilugios” que desvirtúan la esencia de lo que significan el gasto público y el resultado fiscal. Como veremos, algunos de estos mecanismos son aceptados por los criterios estadísticos –como los proyectos de participación público privada (PPP)–, pero otros no tanto.
Recordemos que en la PPP, en lugar de que el sector público realice una obra, la inversión la hace un privado y se compromete a mantenerla; el sector público paga por tener a disposición para usar esa ruta, cárcel, escuela, etcétera, y el privado asume los riesgos para asegurar las condiciones de calidad comprometidas.
El grueso de las obras viales se realiza a través de la Corporación Vial del Uruguay (CVU), propiedad de la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND), y el aumento del gasto en vivienda a través de un fideicomiso financiero. Estos se endeudan y con esos fondos realizan inversiones. Para repagar ese financiamiento, el gobierno se compromete a pagarle a la CVU o al fideicomiso las inversiones y todos los costos accesorios en cuotas durante diez o 20 años. Por tanto, estamos hablando de que el Estado asume una deuda cierta, no contingente.
Sin embargo, el gobierno no registra ni el déficit fiscal ni la deuda que asume, en tanto no consideran ni a la CVU ni al fideicomiso dentro de la cobertura fiscal. Sólo se irían imputando como déficit fiscal las cuotas anuales de repago, y, por ende, la registración del gasto que se hace hoy se diluiría en diez o 20 años.
Los dos proyectos mencionados –rutas y asentamientos– tienen en común que se van a pagar mayormente con fondos públicos, y, por lo tanto, en algún momento van a terminar impactando en el resultado fiscal. La diferencia está en el momento en que se va a registrar ese impacto. Si este gobierno gasta y no lo registra, los próximos gobiernos necesariamente deberán registrar los pagos anuales como déficit fiscal.
Estas obligaciones que el gobierno asume con la CVU o con un fideicomiso sin duda alguna comprometen recursos futuros y, aunque no se registren como deuda pública, afectan la sostenibilidad y acotan los márgenes fiscales de futuros gobiernos. Para ser bien gráficos acerca de los riesgos que esto entraña: nada impide que por esta vía se duplique o triplique el gasto en transporte o vivienda en un período de gobierno y se comprometan recursos por varios puntos del PIB por fuera de toda restricción fiscal.
La inversión en rutas: pan para hoy, hambre para mañana
Para hacer las obras en rutas, la CVU cuenta con financiamiento propio a través de la emisión de obligaciones negociables que se repagan con los peajes y, además, contrata préstamos con organismos internacionales que cuentan con garantía soberana.
Pero esto es aún más complejo. Recientemente se incorporó una nueva modalidad a través de la cual la CVU contrata las obras, que conlleva una nueva forma de financiamiento. A los contratos Crema (refiere a Construcción, Rehabilitación y Mantenimiento) que ya existían, se le agrega “Financiamiento”, convirtiéndolos en Cremaf. Estos contratos tienen la particularidad de que la CVU entrega certificados irrevocables de pago por el 70% del avance de obra que el contratista puede descontar en un banco y abaratar así notoriamente el costo del financiamiento, que pasa a ser básicamente riesgo soberano. La contracara de esto es que el Estado asume una obligación de pago en firme por el 70% y sólo el 30% queda condicionado al cumplimiento de los estándares de mantenimiento comprometidos, acotando notoriamente el riesgo del contratista. Son contratos a 12 años, con 18 meses de gracia en los certificados irrevocables, con lo que se empieza a pagar una vez finalizada la obra. Por tanto, en este período de gobierno se empezaría a pagar muy poco o nada de los 600 o 700 millones de dólares de inversiones por contratos Cremaf que se planea hacer.
Por otra parte, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) se compromete a transferir un monto anual a la CVU, con el cual debe cubrir el repago de los préstamos y de los contratos Cremaf, y si queda un remanente lo destinará a obras. En definitiva, el repago de los compromisos con la CVU por las obras que se están haciendo actualmente va a absorber casi todo el presupuesto futuro del MTOP.
Además, recientemente se extendió el plazo de la concesión a CVU de 2034 hasta 2051, lo que permitió captar un mayor financiamiento a través de la emisión de obligaciones negociables a ser pagada con la recaudación futura de los peajes. Por esta vía se adelantó financiamiento para hacer obras, pero a la vez se compromete la capacidad futura para asegurar los mantenimientos de las rutas durante la vigencia de la concesión.
Entonces, cabe preguntarse: ¿Cuál es el nivel de endeudamiento que va a tener la CVU al finalizar este período de gobierno?, ¿cuál va a ser la capacidad de la CVU para realizar obra nueva en los próximos años?, ¿podrá asegurar el adecuado mantenimiento de la red concesionada?, ¿cuáles son los montos que el MTOP se compromete a pagarle a la CVU anualmente?, ¿qué margen presupuestal va a tener el MTOP para poder hacer obra nueva, dado que casi todo su presupuesto se va a tener que destinar a pagar las inversiones que ya hizo la CVU?, ¿hasta dónde puede seguir endeudándose la CVU?
Por todo esto, entendemos que si la próxima administración no incrementa significativamente los recursos destinados al MTOP, podrá hacer muy pocas obras, e inevitablemente el actual empuje de obras irá seguido de una drástica contracción de la actividad de la construcción. O, visto de otra manera, se está comprometiendo al próximo gobierno a incrementar significativamente las asignaciones del MTOP para poder hacer obras, además de repagar las inversiones ya hechas, lo que comprometerá el margen fiscal en detrimento de las otras prioridades que pueda tener.
Queremos dejar claro que compartimos la necesidad de mayores inversiones públicas en infraestructura y que estos cuestionamientos no implican una evaluación sobre la conveniencia o no de llevar adelante estos proyectos específicos. También somos conscientes de que la registración fiscal utilizada penaliza las inversiones, al tener que imputarse enteramente en el momento que se realizan, aunque tengan una vida útil de varios años. Lo que estamos planteando es que, en lugar de dar la discusión sobre el tema de fondo, las necesidades de infraestructura que tiene el país y las mejores opciones para poder concretarlas, se busca un atajo para salir bien en la foto fiscal, pero igual gastar y comprometer a futuro sin que esto afecte las cifras fiscales del gobierno.
Quizás es hora de traer a colación la opinión sobre el endeudamiento de la CND del actual director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Isaac Alfie, que cuando era senador de la oposición planteaba: “Esto es de lo más peligroso que se pueda hacer y, confieso, preferiría que se hiciera todo ahora a través del Ministerio de Transporte y Obras Públicas”. “No parece conveniente dejar a una empresa que se rige por el derecho privado, que hace gasto público, endeudarse libremente”. “Estamos haciendo gasto público por fuera y no lo comparto” y “vuelvo a decir que me parece que no corresponde porque queda por fuera de todo control”. Y luego agregaba: “Digo esto porque, por ejemplo, las deudas que tienen algunas sociedades de las empresas públicas y también la Corporación Nacional para el Desarrollo –que tampoco está adentro [se refiere a la cobertura fiscal]– es deuda pública y no aparece como tal”.
El riesgoso encanto del fideicomiso de vivienda
Este gobierno innovó en la utilización de un nuevo mecanismo para no registrar el gasto: el fideicomiso para la atención de los asentamientos. Este es un fideicomiso financiero, en tanto puede endeudarse, aunque se lo bautizara “de administración”. Se ha dicho que realizaría obras por 240 millones de dólares en tres años, duplicando lo que ya viene destinando el presupuesto para los asentamientos en el quinquenio. En realidad, ese monto es meramente indicativo, ya que no existe ninguna limitación legal que lo establezca.
¿Cómo funciona este fideicomiso? El fideicomiso emite deuda y con los fondos que obtiene realiza obras. Para que el fideicomiso pueda pagar esa deuda, el gobierno se compromete a transferir una partida fija de unos 16 millones de dólares anuales más lo recaudado por IRPF e IRAE por la enajenación de inmuebles rurales.
¿Dónde está la magia? El gobierno considera que este fideicomiso está fuera del “perímetro fiscal”, es decir, que no va a registrar como gasto público los 240 millones de dólares que se van a gastar ahora. En cambio, sólo va a registrar como gasto público el pago anual mencionado anteriormente. Por tanto, este es un fideicomiso que va a hacer obra pública financiado enteramente con fondos públicos y cuyo mandante es el gobierno. En fin, si ladra y tiene cuatro patas, es un perro.
Si es admisible que el gobierno decida qué gasto registra y cuál no, ¿cuál es la restricción?, ¿por qué gastar sólo 240 millones de dólares y no duplicar todo el presupuesto del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial para solucionar ahora todos los problemas habitacionales?, ¿por qué no hacer varios fideicomisos financieros y excluirlos del perímetro fiscal para así poder construir escuelas, CAIF, hospitales, cárceles, o hasta para comprar patrulleras oceánicas, como se planteó en algún momento, adelantando inversiones sin tener que someterse a una restricción fiscal? Si esto es admisible, ¿entonces cuál es la relevancia del presupuesto como instrumento de asignación y priorización?, ¿dónde quedó el marco fiscal que debe guiar toda instancia de presupuesto o de rendición de cuentas?
La crisis del agua y la registración fiscal
Aunque no lo parezca, el problema del agua que estamos viviendo en el área metropolitana también tiene vinculación con este tema. Seguramente, diluir el impacto fiscal fue un elemento central para haber descartado la construcción de una represa en Casupá y haber impulsado el proyecto Neptuno. Si bien el proyecto Neptuno es mucho más caro –requiere inversiones por unos 250 millones de dólares frente a los 100 millones de Casupá–, permite diferir el impacto fiscal a lo largo de 17 años, en tanto las inversiones que hace el privado se pagarían a través de un pago anual por la prestación de un servicio de proveer agua bruta a OSE.
Este mecanismo es similar a las PPP, pero se hace por fuera del marco legal específico que rige a estas y, por ende, por fuera de los procedimientos, estudios y controles que se les aplica, y también por fuera de los topes legales que existen para el endeudamiento total por PPP y para el monto máximo de pagos anuales por este concepto. Por cierto, como OSE no puede asegurar el pago de las cuotas anuales que cuesta el proyecto Neptuno, el pliego prevé que el gobierno asuma los pagos comprometidos, en caso de que OSE no pueda hacerlo.
En el interín, y más allá de todos los cuestionamientos técnicos al proyecto Neptuno, en este proceso se perdieron más de tres años de tiempo fundamental para encarar un problema como es el suministro de agua potable, que hoy nos afecta duramente.
El ciclo electoral está en marcha, pero no se va a notar en las cifras fiscales (de este gobierno)
En la etapa más dura de la pandemia, cuando el PIB caía, la inversión pública debería haber jugado un rol contracíclico para apuntalar la actividad económica. Sin embargo, en ese momento, el gobierno recortó drásticamente las inversiones, principalmente en transporte y vivienda. En esos años, sólo contribuyeron a amortiguar la caída del nivel de actividad algunos proyectos de PPP, la obra del ferrocarril central y las obras de UPM 2 que el gobierno anterior había dejado encaminadas.
Ahora, cuando ya pasó lo peor, pero se acercan las elecciones, sí se está viendo un fuerte empuje en la inversión en carreteras y quizá lleguemos a ver la inversión en los asentamientos, como siguiendo un plan trazado a priori, con independencia de cómo la realidad impactó en el bienestar de las grandes mayorías. El gobierno plantea que, en tres años, entre 2022 y 2024, se van a hacer obras viales por unos 2.800 millones de dólares y se va a destinar a los asentamientos 240 millones de dólares adicionales a lo que ya se venía gastando.
Cuando el gobierno habla de los logros, de las obras que va a hacer, enfatiza en los cientos de millones de dólares que va a gastar. Lo llamativo es que esas inversiones no se ven reflejadas en las cifras fiscales.
De eso no se habla: los artilugios y la regla fiscal
El gobierno planteó con grandilocuencia una regla fiscal para evitar la prociclicidad del gasto y asegurar la sostenibilidad fiscal. Ahora, ¿cuál es el valor de una regla, si para cumplirla no se registran los principales incrementos de gasto?
Sería importante conocer qué valoración hace el Consejo Fiscal Asesor nombrado por el gobierno acerca de que una parte importante del aumento de gasto no se registre a partir del uso –¿y abuso?– de los mecanismos descriptos anteriormente.
Entendemos conveniente que los analistas lo incorporen en sus evaluaciones y, también, que los candidatos que van a disputar la presidencia de la República, y sus elencos políticos y técnicos, tengan presente que este gobierno les va a dejar una pesada herencia que va a condicionar su gestión.