El deterioro de las finanzas públicas y el aporte de las nuevas instituciones fiscales

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A fines de julio, precisamente en momentos en que se discutía en el Parlamento el proyecto de Rendición de Cuentas de 2022, se conocieron datos fiscales a junio de 2023. La información más actualizada de las finanzas públicas uruguayas muestra un deterioro considerable del resultado del sector público no financiero. El persistente incremento del déficit fiscal global y, sobre todo, del déficit primario, que viene en franca expansión desde mediados del año pasado, representa un llamado de alerta acerca del deterioro de la posición fiscal, que hasta el momento ha permanecido “bajo el radar”, al menos en las comunicaciones oficiales.

Más recientemente, se divulgaron datos de la recaudación tributaria, que indican que la posición deficitaria de las finanzas públicas habría continuado deteriorándose. El total de la recaudación de la DGI a julio mostraba una caída interanual en términos netos y reales de 2,3%.

En este contexto, y a la luz de las tendencias que se vienen observando en la evolución de los ingresos y los egresos del sector público, corresponde reflexionar acerca de la forma en que ha funcionado la nueva regla fiscal, que entró en vigencia después de la aprobación de la ley de urgente consideración a fines de 2020. Nuestra propuesta es evaluar cuál ha sido el aporte efectivo de las principales instancias que fueron creadas, con el propósito de propiciar un manejo prudente de las finanzas públicas y de evitar sesgos pro-cíclicos en la conducción de la política fiscal.

Como se recordará, con la adopción de la nueva regla fiscal, basada en el establecimiento de metas cuantitativas sobre el denominado Resultado Fiscal Estructural (RFE) y en la fijación de topes para el crecimiento del gasto público y del endeudamiento, fueron creados dos órganos externos de control y asesoramiento: el Consejo Fiscal Asesor (CFA) y el Comité de Expertos (CE). La normativa aprobada en 2020 asignaba a estos órganos un papel clave en el fortalecimiento de las instituciones fiscales, en la medida en que se les asignaba el cometido de garantizar el manejo transparente y apropiado de las cuentas públicas, y de velar por la credibilidad de los resultados acerca del cumplimiento de las metas fiscales.

En tal sentido, la propuesta de creación de estas instancias implicaba configurar, potencialmente, un marco con capacidad para contribuir al fortalecimiento de la política fiscal. Sin embargo, en la propuesta del gobierno, que fue aprobada por el Parlamento, se podían identificar diversos problemas, que por cierto fueron alertados tempranamente.¹ Estos problemas hacían prever que en la práctica el aporte del CFA y del CE sería más limitado que lo planteado por las autoridades del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

La idea de esta nota es, precisamente, fundamentar que las deficiencias de diseño y la forma en que han venido funcionando estos órganos se encuentran en la base misma de la limitada incidencia que estas instancias están teniendo en el fortalecimiento de la institucionalidad fiscal en Uruguay.

El accionar del CE es puntual y está orientado a brindar estimaciones y proyecciones sobre algunos indicadores macroeconómicos, que se incorporan como insumos clave en la determinación de las estimaciones del PIB potencial y de la brecha de producto, por lo que desempeñan un papel importante en la estimación del RFE. Desde su conformación, el CE fue convocado sólo en dos oportunidades, la primera en enero de 2022 y la segunda en mayo del presente año. La conexión de esta instancia con el resto de las instituciones fiscales ha presentado varios problemas.

Las debilidades más notorias refieren tanto a la metodología de trabajo propuesta como a los procedimientos establecidos para el tratamiento de los datos que se recaban. Varios de estos problemas han sido analizados en la Primera Jornada de Política Fiscal y Tributaria organizada a finales de 2023 por el Laboratorio Fiscal y Tributario de Cinve² y también han sido incluidos en los informes elaborados por el propio CFA.³ En ambos casos, se ha formulado un conjunto de recomendaciones para procurar resolver estos problemas, que han sido recogidas, sólo parcialmente, por el MEF.

Los cometidos asignados al CFA tienen mayor alcance. Esta instancia asume un doble carácter –técnico y consultivo– y tiene como principal cometido garantizar que las estimaciones del RFE sean rigurosas metodológica y procedimentalmente, de forma de contribuir a la transparencia en el manejo de las finanzas públicas.

La normativa legal vigente establece que, entre otros cometidos, el CFA debe "evaluar y monitorear el cálculo del Resultado Fiscal Estructural propuesto por el Ministerio de Economía y Finanzas, incluyendo la determinación de los ingresos y egresos extraordinarios a considerar, el ajuste cíclico de las partidas, y otros aspectos relacionados que considere pertinentes"; "participar como observador en los procedimientos establecidos para recabar la opinión de expertos sobre los factores determinantes de los ingresos y gastos estructurales del gobierno central"; "evaluar y sugerir cambios en aspectos metodológicos y procedimentales para el cálculo del Resultado Fiscal Estructural, así como de los parámetros requeridos para ello, con especial énfasis en PIB y crecimiento potencial, elasticidades de la función de producción, elasticidades de las partidas fiscales asociadas al ciclo económico, entre otros".⁴ Hasta aquí, las funciones asignadas al CFA no ameritan, a priori, cuestionamientos de nuestra parte y van en línea con los cometidos de los consejos asesores a nivel internacional.

Adicionalmente, y a solicitud expresa del MEF, el CFA podrá “brindar asesoramiento sobre aquellas materias de política fiscal que afecten el Resultado Fiscal Estructural y la sostenibilidad fiscal” y “sugerir mecanismos de corrección pertinentes, en caso de presentarse desvíos de las metas definidas”. Estas potestades están sujetas a la solicitud expresa del MEF, no siendo cometido del CFA realizar este tipo de asesoramiento y sugerencias si su consejo no es solicitado. De esta forma, la independencia técnica del CFA, tal cual funciona en Uruguay, se ve ciertamente limitada, lo que se aparta de las prácticas recomendables para este tipo de instancias a nivel internacional.

Por otra parte, el carácter independiente del CFA queda comprometido por otros dos aspectos. Por un lado, su forma de designación, ya que en la ley se establece que sus tres integrantes son nombrados por el presidente de la república en ejercicio, y no por órganos en que se encuentran representados todos los partidos políticos, como ocurriría si dichos cargos fueran definidos con la intervención del Poder Legislativo. Por otro lado, porque el CFA no posee autonomía presupuestal, lo que limita su trabajo, que por cierto se desarrolla de forma honoraria para los consejeros.

Las deficiencias de diseño y las carencias en las formas de funcionamiento de los órganos externos se vuelven aún más evidentes cuando se analiza el escaso –o nulo– aporte que puede realizarse desde estas instancias, cuando se producen desvíos importantes respecto de las metas del RFE, como todo indica que ocurrirá en 2023, o cuando el resultado primario de las finanzas públicas acelera la tendencia deficitaria, como están indicando los datos fiscales más recientes. Es precisamente en estas circunstancias cuando los problemas metodológicos, las debilidades de funcionamiento y las atribuciones recortadas que la ley les asigna a estas instancias se convierten en factores que distan mucho de contribuir al necesario fortalecimiento de la institucionalidad fiscal en nuestro país.

Estas deficiencias estructurales de diseño y de funcionamiento probablemente ayuden a entender por qué, ante los problemas metodológicos y de transparencia de las estimaciones del PIB potencial y de la brecha de producto, se haya podido avanzar tan poco en su corrección. Estos temas, que para algunos pueden resultar cuestiones técnicas, hasta quizás algo abstractas, adquieren especial importancia en circunstancias en que estos instrumentos, introducidos para dotar de mayor solidez a la política fiscal, terminan siendo incapaces de alertar a las autoridades respecto de los riesgos fiscales que se han venido exacerbando y que, seguramente, van a condicionar o sesgar el manejo de la política fiscal en el futuro.

Las referidas limitaciones contribuyen a explicar también por qué se han desconocido las advertencias del CFA en su informe de febrero de 2023 acerca de los riesgos de las decisiones sobre las rebajas impositivas permanentes al IRPF y el IASS ⁵, o por qué se pasan por alto algunas “desprolijidades” en cuanto a la contabilidad de cuantiosos gastos, que no se computan en las estadísticas fiscales y que perforan abiertamente el tope de gasto primario establecido en la nueva regla fiscal, como ocurre con los proyectos viales ejecutados en formatos Crema o Cremaf, o con el fideicomiso de vivienda, sobre los que han alertado en una nota reciente Arosteguiberry y Borchardt.⁶

Las debilidades del actual marco fiscal se expresan, asimismo, con el significativo deterioro de las finanzas públicas, reflejado de manera elocuente en el déficit fiscal de casi 4 puntos porcentuales del PIB (con datos de junio 2023), y en el importante incremento del endeudamiento público, señalados por Gonzalo Zunino como señales evidentes de riesgos emergentes.⁷ Si a estos datos de la realidad se agregan aumentos del gasto ya previstos, algunos propios del ciclo electoral, resulta sorprendente y preocupante que desde el CFA no se haya alertado sobre crecientes riesgos fiscales que podrían convertirse en amenazas sobre la sostenibilidad del endeudamiento.

En estas condiciones, y si el objetivo es de fortalecimiento real y efectivo de la institucionalidad fiscal en nuestro país, se deberían aumentar los niveles de independencia del CFA, otorgándole potestades para ampliar su capacidad de asesoramiento, para velar no sólo por la verosimilitud y la transparencia del RFE, sino para permitir que emita una opinión fundada y oportuna sobre riesgos fiscales y financieros. Una instancia como el CFA debería poder asumir un papel más activo y vigilante sobre estos temas. De otro modo, no se concretaría su pretendido aporte al manejo responsable de las finanzas públicas. La evidencia internacional muestra que la incapacidad de anticipar amenazas actuales y emergentes por parte de los consejos asesores externos puede considerarse una de las mayores debilidades del funcionamiento de reglas fiscales, como las que ha adoptado el actual gobierno en Uruguay.

Bibiana Lanzilotta, doctora en Economía por la Universidad de la República (Udelar), investigadora sénior del Cinve, profesora de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Udelar.