El 30 de junio ingresó al Parlamento la última Rendición de Cuentas del período con incremento presupuestal, un proyecto que la directora de Política Económica del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Marcela Bensión, enmarca en un contexto de dinamización económica, recuperación del empleo e incremento de recursos en áreas prioritarias para el gobierno. Al referirse a esto último, es enfática: “Hubo un aumento del gasto, contra todas las versiones de que hubo recortes”, afirma, no sólo en referencia a esta Rendición de Cuentas, sino a todo el período. También desecha algunos cuestionamientos de analistas y referentes en economía del Frente Amplio (FA), sobre todo en lo que respecta al manejo de la regla fiscal, e invita a la oposición política a debatir al decir que “sería interesante entender cuál es la visión y cómo se planta el FA en torno a los temas de la regla fiscal, de la nueva institucionalidad fiscal y de la sostenibilidad de la deuda”.
¿Qué balance se hace desde el equipo económico de la última Rendición de Cuentas con incremento presupuestal del período?
Nosotros hacemos un balance positivo, no sólo de esta Rendición, porque obviamente no son años estancos separados de lo que han sido los años anteriores. Se han cumplido objetivos muy importantes para esta cartera y para el gobierno todo, como, por ejemplo, dinamizar la economía luego de años muy complicados: el primer año, pandemia, el segundo, también pandemia, el año pasado tuvimos la invasión de Rusia a Ucrania y este año la sequía. Creemos que es muy positivo haber podido dinamizar la economía luego de años tan complejos. Y, en particular, que esa dinamización haya derivado en mayores empleos.
El tema del empleo es un objetivo central, porque en el quinquenio pasado se habían perdido casi 60.000 puestos de trabajo y porque obviamente en la pandemia hubo una afectación de los mercados laborales de todo el mundo. Según los últimos datos, hay unos 116.000 puestos de trabajo más de los que había antes de la pandemia, lo cual nos permite concluir que se recuperaron los empleos perdidos durante la pandemia y durante el quinquenio anterior, y eso nos parece de absoluta importancia. Esta Rendición de Cuentas se enmarca en este contexto. Y también en un contexto de incremento de recursos a las áreas prioritarias: atender urgencias, necesidades derivadas de la sequía, educación, hogares vulnerables con foco en primera infancia, infraestructura y recuperación del salario real. Estamos con un incremento del salario real de 4% interanual, y la expectativa es que eso continúe; esta es la segunda fase de recuperación del mercado laboral.
Y todo esto sin descuidar la mirada de mediano y largo plazo, las reformas estructurales, en las que la previsional es el emblema de este gobierno. Otra es la de la inserción internacional, que el gobierno ha emprendido con mucha fuerza, aunque se necesitan dos para bailar. Este gobierno ha clamado, como hacía tiempo no veíamos, por la necesidad de tener flexibilidad y libertad para comerciar con terceros países. Este es un tema que por supuesto lleva tiempo; para pescar hay que esperar, pero lo primero es tirar la caña. Eso es lo que nosotros entendemos que se ha hecho.
Además, todo eso se logró cuidando el dinero de los uruguayos y bajando impuestos, que era algo que se entendía que era muy importante, porque la carga tributaria es elevada, sobre todo para los trabajadores contribuyentes de menores ingresos. Estos son algunos de los hitos que enmarcan esta Rendición de Cuentas, que no hay que mirarla de forma aislada, porque en la pasada se habían dado un montón de recursos para otras áreas.
¿Cómo evalúan el deterioro fiscal del último año? Se ha señalado que el déficit está en niveles similares a los de 2019 y la deuda por encima.
Si tomamos el gobierno central-BPS [Banco de Previsión Social], que es el perímetro de la regla fiscal, el déficit se ubica en 3,9% del PIB. Y sobre esto me gustaría hacer una serie de precisiones. Cuando llegamos al gobierno, una de las prioridades fue implementar una regla fiscal. Y creo que no se ha terminado de entender qué es la regla fiscal, que busca dos objetivos concretos, claros y simples: estabilizar la carga de la deuda con relación al producto, para evitar un aumento de impuestos como el de 2017, y sostener el gasto público en el tiempo, para no tener que retirar gasto en momentos de menor crecimiento. La regla se conforma de tres pilares: resultado fiscal estructural, que es el efectivo corregido por ciclo y factores extraordinarios, aumento real de gastos primarios y endeudamiento neto.
Sobre el primero, quiero enfatizar que es el que se debe mirar para evaluar el comportamiento fiscal, y no el efectivo. En 2019 el déficit estructural era de 4,4% del PIB. Y además no es correcto comparar julio con todo el año 2019. Nuestro objetivo para 2023 es 2,7% para el estructural y 3,2% para el efectivo, esa es la comparación que debe hacerse, si no, no se entendió la regla fiscal.
¿La metodología de cálculo para el estructural puede ser replicada por analistas?
Nosotros hemos hecho, en materia de publicación, lo que no se ha hecho nunca. Recientemente, publicamos todas nuestras series –fuerza de trabajo, inversión, productividad– y pusimos el número que estamos considerando para la elasticidad de esos factores, a efectos de que la metodología pueda ser replicable. En la página web del MEF hay una subsección dentro de la nueva institucionalidad fiscal donde se detallan todos estos aspectos. A esta altura del partido, la metodología es perfectamente replicable, capaz que es un poquito más complejo el tema de los ingresos y egresos extraordinarios, pero también eso lo hemos publicado. Estamos trabajando de una forma como nunca antes se trabajó junto al Consejo Fiscal Asesor y al Comité de Expertos, para que eso sea cada vez más replicable por parte de los analistas. Ese fue nuestro compromiso desde el día uno y vamos avanzando, con las dificultades del caso.
También se ha cuestionado el cambio de la meta fiscal a mitad del año.
Eso siempre fue así. En la Rendición de Cuentas de todos los años el gobierno de turno presentaba lo que pensaba gastar el año próximo y las proyecciones económicas para el año en curso.
Pero quizá por el énfasis que se le dio a la nueva institucionalidad llama más la atención.
Una cosa no tiene que ver con la otra. Nosotros le damos un énfasis enorme a la nueva institucionalidad fiscal, pero no por ello dejamos de actualizar las variables económicas. Estas variables siempre se actualizaron en la Rendición de Cuentas, y nosotros incluso agregamos una nueva instancia de Rendición y de actualización de indicadores en febrero de cada año, antes de que en junio se presenten al Parlamento con un poco más de información del año en curso. Y con respecto a esto de que se corrió la meta, el año pasado también la corrimos, pero al revés, la redujimos, y nadie nos preguntó. ¿Por qué ahora se cuestiona si ya se había cambiado? Hay como un sesgo.
Pero ¿cómo se le explica a la ciudadanía que una regla que busca limitar la discrecionalidad cambie sobre la marcha?
Separemos los tantos: siempre se hace una actualización de variables económicas y fiscales a mitad de año, porque hay más información y se puede presentar con más propiedad lo que se estima que serán las variables económicas al cierre del año en curso. No hay misterio ni nada raro en eso. Fue lo mismo que ocurrió el año pasado cuando se bajó la meta. Y esta meta no es una meta por sí misma: busca estabilizar la deuda; en 2022 la baja se dio porque estabilizarla era consistente con el resultado estructural de 2,5%, y este año pasó lo contrario ‒se estabiliza con un resultado de 2,7%‒.
¿Qué explica el incremento del crecimiento potencial de 2,1% a 2,8%, que es lo que topea el gasto por el pilar 2 de la regla?
0,5 puntos de ese incremento lo explican la actualización de datos de 2021 y 2022. Cuando estimamos el 2,1% de crecimiento potencial, no teníamos cerrado 2022, teníamos la estimación que nos daba el Comité de Expertos; así que eso es atribuible a los datos. El restante 0,2 es porque los analistas, cuando respondieron hacia adelante, fueron más optimistas con el aumento de la inversión y la fuerza laboral. Esto está publicado también. Y es súper importante, porque determina el pilar 2: si sube el crecimiento potencial estimado, se puede gastar más, y eso generó la suspicacia de que el MEF lo subió porque quiere gastar más.
Otra de las críticas que se ha hecho es que algunos gastos que aumentan quedan por fuera del perímetro fiscal, como la inversión en infraestructura y asentamientos.
Este es un punto del que se ha hablado mucho y entiendo que hay varios aspectos vidriosos. Hay una confusión entre los aspectos técnicos y los políticos. Acá se ha hablado de falta de transparencia por parte del MEF al hacer este tipo de registración, pero estamos haciendo exactamente lo mismo que hacía el gobierno anterior. No hemos modificado absolutamente nada de los criterios que recibimos del gobierno anterior.
Quizá la crítica viene por cómo se diseñó la regla, que deja por fuera esto.
Bueno, la regla se diseñó desde el primer momento con el perímetro fiscal gobierno central-BPS que se recibe y que se registra. Modificar las estadísticas fiscales para incorporar nuevos elementos o modernizar las estadísticas es algo válido que tenemos a estudio, pero para eso se necesitan series para atrás. No se puede incorporar un organismo en un determinado año, en un determinado mes, sin que sea consistente con la información que se presentó en el anterior.
Ahora, arrojar una sombra de dudas o hablar de poca transparencia respecto de este tema entendemos que es deshonesto intelectualmente. Con respecto a que se dejan para el futuro pagos de obras que se están desarrollando ahora, que es otro cuestionamiento que se hace, eso se llama uso de crédito. Y tampoco debería sorprender a quienes lo cuestionan, porque este gobierno está pagando 400 millones de dólares al año por PPP [participación público privada] que se hicieron en períodos anteriores. Los Cremaf [contratos de construcción, rehabilitación, mantenimiento y financiamiento], que es el nuevo instrumento para financiar obras viales, van a dejar pagos que no superan los 100 millones de dólares anuales hacia adelante.
¿Dirías entonces que son vicios que se arrastran de administraciones anteriores y que no se corrigen?
No sé si llamarlo “vicios”. Las estadísticas fiscales han ido cambiando, se han modernizado. En el manual que utiliza Uruguay, que es viejo y que tenemos que actualizar, no existían los fideicomisos. Entonces, sin lugar a dudas que los fideicomisos interpelan y requieren una serie de precisiones a la hora de hacer las registraciones fiscales, sobre las que estamos trabajando, pero no es que no se hacen los registros fiscales de estas obras. Se hacen con un criterio en base caja.
¿Se desperdició la oportunidad de hacer esa modernización en el marco de la nueva institucionalidad fiscal?
Decididamente no. Nosotros lanzamos la nueva institucionalidad en plena pandemia, y no era momento para poner el foco sobre el tema de las estadísticas fiscales. Creo que la oportunidad se desperdició en el gobierno anterior.
¿Cómo se fundamenta el incremento del tope de deuda?
Por los recursos adicionales destinados a atender la sequía. ¿Ese incremento implica que se va a aumentar el endeudamiento en esa cifra? No, porque si lo aumentáramos en esa proporción, nos saldríamos del pilar 1 de la regla. Se aumentan marginalmente los 2.200 millones de dólares, que no eran suficientes, a lo que se pueda requerir. Queremos dar la tranquilidad de que aumentar el tope no implica que se vaya a usar.
Otra crítica que se hizo en el marco de la comisión del Senado refiere a la inclusión de la rebaja impositiva en la gráfica de presupuesto asignado a 2024. ¿Por qué se considera como asignación de presupuesto la reasignación tributaria?
Lo que se pretendía con esa gráfica era mostrar los recursos asignados que se vuelcan a la población, y la baja de impuestos son recursos que se vuelcan a la población. Fue con ese espíritu que se trató de mostrar; no hubo error ni capricho, como decía el senador [frenteamplista Mario] Bergara. Lo que se puede ver es que hubo un aumento del gasto, contra todas las versiones de que se hicieron recortes, aun si uno quiere quitar la partecita de la reducción de impuestos.
Lo que se dijo es que con ese criterio se debería haber agregado la reducción de la bonificación por uso de medios electrónicos de pago de 2020, que tuvo un efecto inverso.
Se podría haber incorporado, creo que no superaba los 40 millones de dólares y no cambia las conclusiones del gráfico, que pretendía mostrar que en 2019, a precios constantes, se volcaron a la ciudadanía unos 10.000 millones de dólares y que en 2022 se volcaron 10.600 millones de dólares. Estos son datos. Y no nos gusta que se hable de poca rigurosidad, porque es subestimar el trabajo que estamos haciendo nosotros, los funcionarios del MEF de toda la vida que nos acompañan en este proceso y también los consejos externos que están trabajando de forma honoraria. Se habla de poca rigurosidad técnica y de falta de independencia, y eso es una falta de respeto a los académicos que nos brindan su aporte.
¿Deberían ser designados por el Poder Legislativo y no ser honorarios?
Nosotros arrancamos este proceso, a diferencia de los gobiernos anteriores. ¿Se puede pedir que al arrancar algo ya se pueda estar al final del camino? Fue un comienzo y creemos que hemos avanzado mucho para todo lo que nos tocó vivir en estos años. Pedir más está bien, pero hay que valorar lo que se hizo, porque si no es una mirada parcial.
Yo celebro dos cosas con respecto a todas estas críticas, que a uno a veces lo frustran y le duelen desde este lado. Celebro que se esté discutiendo sobre la regla fiscal, sobre la sostenibilidad de la deuda y sobre el déficit fiscal, y celebro que muchos analistas, incluso legisladores, de ideología de izquierda, hablen de deuda y de la preocupación que implica incrementarla. Sería interesante entender cuál es la visión y cómo se planta el FA en torno a los temas de la regla fiscal, de la nueva institucionalidad fiscal y de la sostenibilidad de la deuda.
Y con respecto a la pregunta que me hacían al principio, sí, aumentó la deuda con relación a 2019, pero fue básicamente por la pandemia; aumentó en todo el mundo, lo que pasa es que nosotros lo hicimos mejor, y por eso las calificadoras nos subieron la calificación.
La Confederación de Cámaras Empresariales y la Unión de Exportadores son muy críticas respecto de los escasos avances en materia de inserción internacional. ¿Cómo se posiciona el MEF ante estos cuestionamientos?
Las negociaciones internacionales son arduas y lentas, seguramente mucho más lentas de lo que el sector privado aspira. Nosotros entendemos que tienen muchísimo para aportar, y bienvenida sea esa instancia del sector para empujar también por esa apertura. Este gobierno está más convencido que muchos de los anteriores de que ese es el camino a seguir. Créannos que en todo foro al que vamos resaltamos la importancia de que se les dé oportunidades a los países de vender sus productos, sobre todo a países como Uruguay, que ha marcado punta en muchos aspectos valorados por la comunidad internacional, como los temas medioambientales. Nos hemos puesto muy firmes en que es necesario que el orden multilateral premie a los países que hacen las cosas bien en materia ambiental, social y de gobernanza. Y como creemos que hay que premiarlos con financiamiento más amplio y barato, también creemos que es importante premiarlos con mayor acceso a mercados.
La respuesta a los reclamos entonces sería que sean pacientes, porque las cosas se están haciendo bien y los resultados van a llegar.
Más que responderles que tengan paciencia, que tengan la convicción de que este gobierno está haciendo todo lo que está a su alcance para abrir esos mercados e, insisto, se han logrado algunos hitos, como la negociación con Brasil en torno a las zonas francas, que llevó un tiempo largo tras bambalinas. Insisto, para lograr acceso a mercados tenemos que tener la luz verde de la otra persona que se sienta en la mesa. Lo que yo les diría es que estamos haciendo lo posible y lo imposible por lograr esa mejora de acceso, y que si el sector privado puede pensar nuevas formas de abrir ese camino, es bienvenido para sumar esfuerzos.
Asociado a lo anterior está la crítica por el atraso cambiario, ¿cómo evalúan esta problemática?
Es bien compleja y tiene que ver con aspectos estructurales de la economía uruguaya. Por ejemplo, estamos teniendo mucha inversión extranjera y un incremento de las exportaciones, que si bien caen respecto de los máximos de 2022, en términos históricos es enorme el ingreso de dólares por ahí, y eso genera una depresión del mercado de cambios local que claramente está unido a un tema de expectativas, y quizás a algún efecto de portafolio que pueda haber ahí ‒de posicionarse en pesos o en dólares‒ y que genera esta situación que estamos viviendo. Recomiendo leer la versión taquigráfica de la intervención del presidente del BCU [Banco Central del Uruguay] sobre este tema. Obviamente, salir a comprar dólares para eventualmente subir el tipo de cambio o mantener el tipo de cambio en determinados niveles tiene costos, y el rol del BCU es preservar y ubicar la inflación dentro del rango, que aunque no lo hemos conversado, es otro logro de la gestión del actual gobierno. Finalmente, luego de varios infortunios, se logró una inflación de 4,8%. El BCU tiene el rol de preservar la inflación y no de sostener un nivel de tipo de cambio que en general determina el mercado. Este es un tema bien complejo que no es de la cartera del MEF, porque son temas más monetarios o cambiarios, si se quiere, pero que el BCU tiene muy claro y ha comunicado muy bien.
De todos modos, hemos visto en el pasado niveles de desalineamiento de fundamentos cambiarios como el que estamos viendo ahora; no es la primera vez. Son procesos complejos en la economía uruguaya, que a veces ve su moneda fortalecerse más respecto de la de sus vecinos. Estas cosas se revierten, son procesos cíclicos.
El tema es que cuando el tipo de cambio comience a subir va a empujar la inflación.
Es así. El día que revierta eso va a impactar en los precios transables.
Entonces no es esperable terminar con una inflación tan baja como la actual, porque de alguna manera es la contracara del atraso cambiario.
No me quiero meter en un tema que no es mío, como el inflacionario. Lo que sí puedo decir es que cuando el BCU hace su política monetaria, atiende a todas estas cuestiones. Y el presidente de la institución fue claro al señalar que no se está manteniendo el tipo de cambio artificialmente bajo, no es un objetivo de la política monetaria.
Relacionado en parte a la recuperación del empleo y los salarios, ¿cómo ven la situación en materia de pobreza? Se ha criticado que, a pesar de que la economía creció y se generó más riqueza, la pobreza se mantiene por encima de los niveles prepandemia.
La pandemia deterioró los indicadores de pobreza en todo el planeta, y en Uruguay ese deterioro fue menor que en otros países, lo cual no implica ser complacientes. El dato de pobreza, al igual que el de endeudamiento, no se puede analizar aislado de lo que ocurrió con la pandemia.
Todos los indicadores de pobreza en el planeta se deterioraron, y ahí lo que quedó de manifiesto, que fue lo que el senador [Sergio] Botana señaló en la Comisión de Hacienda, es que había una población que estaba muy vulnerable y que claramente con la pandemia se vio afectada en materia de ingresos. De todas maneras, lo que puedo decir es que este gobierno ha atendido estas situaciones de vulnerabilidad.
Como comentaba al principio, uno de los focos en materia de política económica ha sido atender a estos hogares, y eso terminó con unas transferencias monetarias a los hogares vulnerables un 34% superiores con respecto a los niveles que había en 2019, con el foco especialmente puesto en la primera infancia, en niños de 0 a 6 años. ¿Qué es lo que podemos decir entonces? Que en materia de política se atendió la situación con mayores recursos. Y eso se empieza a ver en las estadísticas de pobreza, porque si uno abre 2022, ve que en el segundo semestre la pobreza fue 9,1%, cuando en el promedio anual fue 9,9%. Entonces, la última foto que tenemos sobre la pobreza muestra que está en niveles bastante similares a los del 2019. ¿Nos conformamos? No, hay que seguir trabajando
¿Ven esa mejora como un cambio de tendencia?
Bueno, en setiembre vamos a tener la confirmación de los datos de pobreza del primer semestre de 2023. Esperamos y confiamos que sí, porque de alguna manera esas transferencias mayores con foco en la primera infancia han continuado y se ha profundizado la mejora del mercado laboral. Cierro con indicadores de primera infancia: en el tramo de 0 a 6 años, en el segundo semestre del año pasado, la pobreza fue del 16,5%; ¿alto? sí, alto, pero inferior al 17% que había en 2019. Esa mejora no se ve en el promedio anual, pero sí al abrir los datos. Esperamos que esa mejora pueda continuar, y para eso estamos trabajando.