¿Es posible evitar el gatopardismo sin cambios en el espacio fiscal?

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¿Qué pasaría si un día al despertar nos diéramos cuenta de que somos mayoría?¹

Una seña de identidad de las campañas electorales es la realización de promesas. Alguien dijo alguna vez que nunca se miente más que después de una cacería, durante una guerra y antes de las elecciones. Las promesas pueden llegar a absurdos como el planteo del candidato por el Partido de la Concordia Laborista en 1950, que, preocupado por la alimentación infantil, proponía que por las canillas saliera leche. Siete décadas después la situación no ha cambiado: existe inseguridad alimentaria moderada o grave en el 37,1% de los hogares del primer quintil.²

A pesar de lo absurdo de la promesa, de ella se puede rescatar algo positivo, que en la actualidad puede considerarse escaso o que, directamente, está ausente en los discursos de campaña. Las propuestas electorales en materia económica presentadas hasta el momento por los partidos con representación parlamentaria parecen estar totalmente inspiradas en la premisa de que la política es el arte de lo posible. La propuesta de Tortorelli, en cambio, parece más bien inspirada en la premisa de que la política es el arte de hacer posible mañana lo que hoy parece imposible.

No es necesario recurrir a situaciones tan extremas para ejemplificar el alcance de esta segunda visión de la política. Sin necesidad de viajar ni en el tiempo ni en el espacio, tomemos lo ocurrido no hace mucho en nuestro país. En los años previos a 2007, tanto la reforma tributaria como los cambios implementados en el sistema de salud fueron considerados por muchos, diría que principalmente por economistas, incluso algunos pertenecientes a los sectores políticos que las impulsaron, como muy riesgosos. De hecho, merecieron incluso el calificativo de inviables.

Quienes se opusieron al IRPF, además de esgrimir los supuestos efectos negativos en los incentivos a la oferta de trabajo y al ahorro, agregaban el riesgo de pérdida de ingresos públicos. Seguramente, sobrevolaba en ese argumento el fracaso que significó su previa incorporación a principios de la década de 1960. La realidad mostró luego que el IRPF recaudó en esta oportunidad lo que estaba previsto. Ni más ni menos.

Por otro lado, los contrarios a los cambios que finalmente fueron introducidos en el esquema de financiamiento del sector salud aducían que no había espacio fiscal para financiar lo que se proponía. Sin embargo, fue posible un incremento de casi tres puntos porcentuales del PIB del gasto público destinado a salud, sin que las finanzas públicas se vieran fuertemente amenazadas.

En síntesis, la realidad mostró que en estas dos reformas la política hizo que lo que para muchos no era posible finalmente lo fuera. 17 años después y con alternancia de partidos en el gobierno, los cambios parecen estar consolidados, más allá de la necesidad de llevar a cabo algunas adecuaciones.

En las campañas electorales abundan las propuestas que involucran mayor gasto público. Su posibilidad de concreción, dada la situación fiscal, obliga a discutir seriamente acerca de su financiamiento. La magia no existe: si quiero que el valor que arroja una resta (ingresos públicos menos gasto público) no aumente, o bien aumento o disminuyo el minuendo y el sustraendo en el mismo valor, o bien no modifico ninguno de los dos.

Del análisis del posicionamiento frente al desafío del financiamiento de las promesas de campaña, se desprende un común denominador: se dice que el margen de maniobra con que se cuenta, casi de manera exclusiva para financiar las propuestas de campaña, consiste en definir estrategias que en forma simultánea generen un aumento y una disminución del gasto de igual magnitud. Se asume que la frazada es chica y, entonces, hay que destapar a unos para poder tapar a otros. La preocupación o percepción de la imposibilidad/inconveniencia de incrementar los ingresos públicos queda de manifiesto en las siguientes afirmaciones públicas:

» “En la medida en que la presión fiscal en Uruguay ya es elevada, y que la fuente tributaria no debería ser el primer recurso a utilizar, la reorientación del gasto y la reorientación de la renuncia tributaria deberían ser el primer elemento a considerar”.

» “Creo que un impuesto al patrimonio como el que existe hoy sigue siendo útil, pero lo seguiría usando como un mecanismo de contralor y no como un mecanismo de recaudación en sí mismo porque creo que nos traería más dificultades que aciertos”.

» “Efectivamente, existe un conjunto de activos en el exterior de la población uruguaya, que ahí sí las magnitudes y las cifras potencialmente son otras, pero la posibilidad de capturar el gravamen de eso es más bien una ilusión de la gente que no entiende de temas tributarios; eso es muy difícil de capturar”.

» “¿Van a poner más impuestos o no? Nosotros somos claros y decimos que no, y ellos andan diciendo gre gre para decir Gregorio”.

» “Si nos toca gobernar, no vamos a subir los impuestos; si hay alguna corrección que hacer, se hará por el lado del gasto”.

» “Aseguraron que no pueden descartar la suba de impuestos, por lo que cuando te dicen eso, es porque te la van a dar”.

En estas afirmaciones el aumento de ingresos públicos es percibido como algo inviable o bien como un cuco que genera temor. A continuación, fundamentaré por qué no me siento identificado con los planteos precedentes. Quizás a algún lector le pase lo mismo y esto pueda ayudar a la reflexión. También pondré sobre la mesa posibles alternativas dirigidas a poder incrementar los ingresos públicos, si esto fuera necesario.

¿Cuál es la línea que divide los cambios posibles de los que no lo son?

Detrás de esta línea existen múltiples factores a considerar. Se podría construir una larga lista. A modo de ejemplo, se puede mencionar factores tales como las limitaciones que impone el actual marco jurídico, la necesidad de contemplar factores de economía política de los cambios, la consideración de aspectos tecnológicos, la oportunidad para implementar los cambios y los riesgos que cada uno está dispuesto a correr. Hay quienes piensan que en política triunfa quien pone las velas donde sopla el viento y no quien se esmera para que el viento sople donde pone las velas.

En esta oportunidad no nos vamos a referir a ninguno de los factores mencionados previamente. Vamos a quedarnos con el argumento de la restricción económica. Más precisamente, nos vamos a limitar a considerar el límite que puede poner a las políticas públicas el espacio fiscal disponible, entendido simplemente como el monto de recursos públicos requeridos para financiarlas.

Solidaridad responsable y solidaridad mandatada

Los comportamientos solidarios están reñidos con la imagen del Homo economicus racional, que define al personaje principal de los libros de textos con los que se enseña economía. Este personaje está despojado de comportamientos altruistas y carece de motivaciones solidarias.

La teoría económica predominante nos habla de las bondades del mercado, pero dejando fuera la capacidad de asignar los recursos para que la gente viva de manera decorosa y, también, la de lograr estabilidad macroeconómica. La mano invisible no está preparada para esas tareas y sobre eso hay consenso.

Uno de los teoremas fundamentales de la denominada “teoría del bienestar” surge del reconocimiento de la incapacidad del libre funcionamiento de los mercados para alcanzar situaciones socialmente deseables, estableciendo que estas se pueden alcanzar mediante transferencias de recursos. La principal herramienta para instrumentar estas transferencias es la política fiscal, que es la más política de las políticas económicas.

El esquema más simple de transferencias en el que se puede pensar es el que resulta, por un lado, del pago de tributos y, por otro, de las transferencias en especie o monetarias recibidas. El saldo neto entre lo aportado y lo recibido como consecuencia de la política fiscal se espera que mejore los aspectos distributivos de la economía. La evidencia es abrumadora en torno al impacto positivo distributivo de la política fiscal.³

¿Con qué instrumentos se pueden realizar las transferencias?

En el menú de alternativas tenemos:

» Reducción del gasto público evitable, entendido como aquel que se puede eliminar sin afectar los resultados que se están obteniendo. Por ejemplo, cuando se paga dos veces por un mismo servicio. Esta fuente de financiamiento fue la privilegiada en el discurso de campaña del Partido Nacional en 2019.

» Desvistiendo a un santo para vestir a otro. Es decir, transferir fondos de un destino a otro. Esta estrategia enfrenta serios problemas de economía política. No obstante, es factible de aplicar una variante que consiste en aplicar la lógica solamente para fondos adicionales, refuerzos presupuestales que no alcanzan más que para financiar determinados incisos del Presupuesto Nacional. En este caso, si bien no todos ganan, nadie pierde, lo que facilita el respaldo político de la iniciativa. Una variante la constituye desvestir un impuesto para vestir otro. Mediante cambios en la estructura impositiva se puede alcanzar mejoras en la distribución del ingreso disponible de los hogares. Esto es lo que se observó después de la reforma tributaria de 2007.

» Incrementando los fondos públicos disponibles. Esto se puede promover de diferentes maneras: i) con cambios en la forma en que se liquidan los impuestos; ii) creando nuevos impuestos; iii) reduciendo la evasión tributaria; iv) reduciendo el gasto tributario; v) con el incremento de las bases imponibles que resulta del crecimiento en el nivel de actividad de la economía.

» Contrayendo endeudamiento. Como telón de fondo de esta fuente de financiamiento están las transferencias intergeneracionales.

Estos instrumentos presentan diferencias, entre las que se destacan el tiempo necesario para que aporten nuevos recursos y los montos que permiten obtener. Puede asumirse que para obtener recursos con la primera fuente mencionada se necesita recorrer un camino que insume tiempo; demasiado para la urgencia de los problemas que hay que enfrentar, en particular, problemas como la pobreza infantil. Por otra parte, apostar a la suficiencia de esta fuente es lo más parecido a pedirle peras al olmo que uno pueda imaginarse.

El segundo instrumento, en cambio, puede dar resultados a más corto plazo, pero no generaría fondos suficientes.

¿Qué son las células imaginativas?

El biólogo Bruce Lipton se dedicó a investigar cuáles son los factores por los que una célula puede cambiar. En particular, estudió cómo hace una oruga para transformarse en una mariposa colorida. Para su sorpresa, encontró que había un grupo de células dentro de la oruga que la ciencia denominó imaginativas. Estas no son reconocidas por su sistema inmunológico, que las enfrenta, pero no logra matarlas. Como consecuencia, estas células se fortalecen y se reproducen. En 48 horas, el proceso da lugar al nacimiento de la mariposa.

Si elegimos algunos de los dos últimos instrumentos presentados, debemos imaginar los caminos concretos a transitar, dado que existen muchas alternativas. A continuación, sin pretensión alguna de ser exhaustivos, se aporta información acerca del margen de maniobra para modificar el espacio fiscal que tendrá el próximo gobierno con estos instrumentos.

¿Qué margen de maniobra surge del gasto tributario?

El gasto tributario representa lo que se deja de recaudar a causa de tratamientos tributarios diferenciales que favorecen a un determinado sector de actividad y reducen la carga tributaria de un conjunto de contribuyentes. Desde 2016, junto con las leyes de Rendición de Cuentas, el Poder Ejecutivo debe presentar un informe acerca de la pérdida de recaudación resultante de renuncias fiscales. Importa destacar que se informa, solamente, sobre lo referente a impuestos, quedando por fuera las renuncias en el ámbito de las contribuciones a la seguridad social. Considerando solamente los impuestos, el gasto tributario de nuestro país representa el 6,8% del PIB, en números redondos, algo más de 5.000 millones de dólares. Cabe destacar que nada se dice en el informe acerca de la distribución de los beneficios generados.

Una parte significativa del gasto tributario se encuentra concentrada en tres impuestos, 43,5% en el IVA, 24,4% en el impuesto a la renta de la actividad económica (IRAE) y 21,6% en el impuesto al patrimonio (IP). Asimismo, casi el 20% de la totalidad del gasto tributario se concentra en la ley de promoción de inversiones y zonas francas.

El camino a recorrer, de existir voluntad política, sería desandar parte de la actual estructura de renuncias fiscales. Dada la magnitud de los montos involucrados, resulta una opción auspiciosa. Para no crear falsas expectativas, importa destacar que disminuir las renuncias fiscales implica un aumento de la imposición.

¿Cuánto podría ganarse con la reducción de la evasión?

Uruguay cuenta con estimaciones de la evasión de IVA e IRAE. Como es de esperar por tratarse de una actividad ilícita, la información no surge de registros administrativos ni de encuestas, por lo que hay que tomarla con mucha precaución.

La última estimación de la evasión del IVA se encuentra en una publicación de la Dirección General Impositiva (DGI). Allí se analiza su evolución en el período 2000-2016, mostrando una caída significativa, pasando del 40,3% de la recaudación potencial en el 2000 al 14,8% en 2016.

En el caso del IRAE, la estimación disponible para el período 2009-2012 sitúa la evasión en 48,7%. “Este valor se encuentra en línea con los resultados encontrados a nivel internacional. En efecto, la evidencia internacional en materia de evasión en impuestos a la renta suele indicar guarismos cercanos al 50%”.⁴

Obviamente, se requieren estimaciones más recientes de la tasa de evasión para evaluar adecuadamente la recaudación adicional que se podría obtener mediante su reducción. No obstante, se podría conjeturar que se ha producido una caída, dada la posibilidad de cruzar información derivada de la amplia cobertura que tiene en el país la facturación electrónica. En la actualidad, esta modalidad cubre más del 90% de la facturación total.

Claro que no deberíamos ser tan optimistas al respecto. Si bien cruzar información de los contribuyentes aumenta la probabilidad de detectar evasores, esto no se traduce mecánicamente en una disminución de las decisiones de evadir, ya que estas dependen de su percepción del riesgo. Por otro lado, cruzar información no elimina la posibilidad de que los contribuyentes alteren la información que reportan.⁵

En síntesis, la reducción de la evasión no debería ser descartada como instrumento para ampliar el espacio fiscal.

¿Y si modificamos la estructura tributaria?

Existen dos familias de cambios posibles. Una consiste en modificar la distribución de la carga tributaria entre los contribuyentes, sin modificar la presión impositiva. Un ejemplo claro es la introducción de un IVA personalizado, consistente en que la tasa que terminan pagando los consumidores depende de su ingreso. Asumir los importantes desafíos para su implementación se ve justificado por las mejoras que se alcanzarían en la distribución de la carga tributaria.

Otro conjunto de modificaciones consiste en incrementar los recursos tributarios. Este camino es el que genera mayor controversia. Se instaló en la opinión pública la idea de que la presión tributaria en Uruguay es muy elevada y, por tanto, este camino no es posible.

Es indiscutible que dadas las condiciones de la economía existe un límite a lo que se puede recaudar. La conocida curva de Laffer nos enseña que está fuera de discusión la existencia del riesgo de disminuir la recaudación aumentando los tipos impositivos. Hoy no contamos con evidencia empírica que permita afirmar que la recaudación tributaria en nuestro país se encuentra en su máximo, o que se encuentra en el lado malo de esa curva.

Es claro que el aumento de impuestos genera resistencia, si no de todos, de buena parte de aquellos que se verán afectados. Una forma de reducir esta oposición es haciendo que los impuestos no den la cara; que queden escondidos en los precios, como sucede en la imposición indirecta, como es el IVA. De ahí la conocida afirmación de que la imposición indirecta es “cobarde”, aunque era muy bien vista por Jean-Baptiste Colbert, ministro de Luis XVI. Para Colbert, el arte de recaudar impuestos consiste en desplumar al ganso obteniendo la mayor cantidad de plumas con el mínimo de graznidos.

El argumento sobre la elevada presión tributaria de nuestro país se sustenta en la comparación con otros. Esta fundamentación tiene problemas, entre otros, que puede aplicarse aquello de “dime con quién andas y te diré quién eres”. Si en la comparación consideramos los 34 países pertenecientes a la OCDE y los 33 pertenecientes a América Latina y el Caribe (ALC), surge que nuestra presión tributaria no es tan elevada. Depende de con quién nos comparemos.

La información agregada a veces no permite conocer los detalles en los que está el diablo. Si se asume que el combustible que dinamiza la economía es la rentabilidad empresarial, parece relevante analizar cuál es la carga impositiva efectiva que esta soporta.

¿Será suficiente un botón como muestra?

El asunto está en el centro de los debates, por eso vale la pena detenerse en la imposición a la renta empresarial. Según Tax Foundation, la tasa estatutaria promedio en 2022, tomando un universo de 187 países, fue del 25,4%, es decir, equivalente a la tasa estatutaria (nominal) vigente en nuestro país.

No obstante, la renta empresarial está sometida a una tasa menor a la estatutaria, entre otras razones, por la existencia de tratamientos impositivos favorables que dan lugar a un elevado gasto tributario (renuncia fiscal). Más concretamente, en 2023 la recaudación del IRAE fue 2.088 millones de dólares, mientras que el monto de exoneraciones de este impuesto generó una pérdida de recaudación de 1.251 millones de dólares (el 59,9% de lo que efectivamente se recauda). Un elemento adicional a tener en cuenta es que las empresas públicas no pueden acogerse a la ley de promoción de inversiones, principal determinante de la renuncia fiscal de este impuesto. Por tanto, todo el gasto tributario que esta ley genera beneficia exclusivamente al sector privado.

Asimismo, la imposición del IRAE se puede ver reducida cuando parte del beneficio de las empresas puede ser radicado en otros países con menor imposición. En un reciente estudio⁶ se estima que en 2015 el 36% del beneficio de empresas multinacionales fue derivado a paraísos fiscales.

El comentario del estribo: en 2020 (Ley 19.924 art. 680) se eliminó la obligación de las empresas de pagar IRAE al menos por el 50% de la utilidad del ejercicio. Ahora las empresas, deduciendo pérdidas fiscales de años anteriores, pueden abatir hasta el 100% de lo que les correspondería pagar. Cabe recordar que de la mano de la reducción del IRAE existe otra pérdida de recaudación, la correspondiente al pago de IRPF por rentas del capital.

Las consideraciones previas hacen pensar que quizás el ganso se esté quejando a pesar de no estar perdiendo más que unas pocas plumas, lo que indicaría que existe margen para obtener algunas más.

¿El endeudamiento no será un posible camino a recorrer?

El endeudamiento se considera una alternativa válida cuando se trata de financiar inversiones. Nadie se sorprende si una familia se endeuda para acceder a una vivienda. Existe un común denominador indiscutible en el listado de desafíos que se plantean en esta campaña: la necesidad de invertir en primera infancia.

A pesar de la intención que estuvo detrás del aumento de las transferencias que implicó la creación del bono crianza, los resultados no fueron los esperados. Hasta el momento, la Agencia de Evaluación de Políticas Públicas no ha publicado un análisis de impacto del programa, lo que sería un buen aporte de cara al futuro. Una explicación muy simple sería que cuando el problema son los cimientos, no sirve de nada pintar la casa.

Si asumimos que tenemos problemas en los cimientos y que no tenemos tiempo que perder, ya que las consecuencias de la pobreza infantil generan situaciones irreversibles, rápidamente se debe tomar al toro por las astas.

Endeudarse para enfrentar la pobreza infantil es un instrumento que debería ser considerado seriamente. En particular, me refiero al financiamiento mediante un “bono soberano social”. Esta figura tiene similitudes con el bono soberano verde que Uruguay ya emitió con éxito.

Las transformaciones que se vienen procesando en el comportamiento de los inversores institucionales y en las políticas crediticias de organismos financieros multilaterales muestran que el acceso al financiamiento se encuentra cada vez más asociado al compromiso de los países deudores con el cambio climático y a la efectividad de las acciones de los gobiernos en materia de sostenibilidad ambiental y social.

La mayoría de los organismos financieros multilaterales ha incorporado estándares de “inversión responsable y sostenible” en las asignaciones de recursos y en los programas de desembolso de los créditos otorgados. Las innovaciones financieras relacionadas con el desarrollo sostenible se encuentran en plena fase expansiva.

Las emisiones pioneras de bonos soberanos sociales ocurrieron en 2020 y fueron realizadas por Ecuador y Guatemala. Chile también ha empleado este mecanismo, y concretó ocho emisiones de bonos sociales.

El empleo de bonos sociales no sólo hace posible que una inversión se financie con deuda de mediano o largo plazo, como es habitual. Además, permite internalizar en la política económica el costo social de la pobreza infantil. Al emitir un bono de este tipo, el país se compromete a alcanzar determinadas metas en la materia, por ejemplo, reducir un tanto por ciento la pobreza infantil. En caso de incumplimiento, la tasa de interés que debe pagar el país se incrementa. En un escenario de este tipo, cumplir con el objetivo social comprometido en la emisión del bono pasa a integrar el listado de las preocupaciones relacionadas con el déficit fiscal.

En síntesis, las objetivos sociales comprometidos en la emisión del bono serán de esta manera prioridad tanto en la agenda del Mides como en la del Ministerio de Economía y Finanzas.

Principios tienen las cosas, final también

Si seguimos haciendo lo mismo, corremos el riesgo de “convertirnos en servidores del pasado en copa nueva, en lucecitas montadas para escena”. Si no damos un paso hacia adelante, permaneceremos en el mismo lugar. Si no nos arriesgamos, no sabremos si somos capaces. No se trata de proponer hacer lo que hoy es imposible, sino de hacer lo necesario para que más temprano que tarde lo que parece imposible sea posible.

Carlos Grau Pérez es economista, investigador del Cinve, docente universitario, máster en Economía por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica.