El pasado inmediato
La economía uruguaya arrastra ya una década de muy bajo crecimiento, en el entorno de 1,2% anual. Superar esta situación constituye uno de los desafíos más importantes del nuevo gobierno y de la sociedad uruguaya en su conjunto.
El crecimiento económico muestra la velocidad a la que se expande la capacidad de producir bienes y servicios en un país, y es un elemento central para generar mejores oportunidades de empleo, pagar mayores salarios y mejorar la recaudación del Estado. De esta manera, el Estado puede aumentar los recursos destinados a los servicios públicos, las jubilaciones o las políticas sociales, sin que eso implique un sobreendeudamiento que resulte insostenible con el tiempo.
Sin embargo, en la medida en que la economía no crezca de manera sostenida, como ha venido ocurriendo, no se generan oportunidades laborales en cantidad suficiente ni los ingresos que permitan sostener aumentos de salarios y de los ingresos públicos, poniendo en entredicho las posibilidades materiales de mejorar la calidad de vida de la gente.
Lo que a esta altura queda claro es que nuestra economía encuentra desafíos estructurales complejos para acelerar su crecimiento, y que las soluciones fáciles, tan reclamadas y anunciadas en el pasado cercano, no eran más que eslóganes.
En algunos casos, porque su efectiva concreción no dio resultados en términos de crecimiento. Por ejemplo, el apoyo a los “malla oro”, expresado en medidas tales como la expansión de las exoneraciones fiscales a millonarios extranjeros que establecieran su residencia en Uruguay (las “vacaciones fiscales” aprobadas en 2020 con la Ley 19.904), o la expansión de mecanismos de fomento a actividades de discutible impacto en términos de desarrollo (como los barrios privados incluidos en el régimen de promoción de inversiones en 2020 mediante el Decreto 138/020) no “movieron la aguja” en materia de crecimiento.
Otras veces, porque algunas de esas soluciones “fáciles” ni siquiera pudieron efectivizarse, lo que señala que su realización enfrenta dificultades. Así, el supuesto “origen de todos los males”, el déficit fiscal, lejos de reducirse, se incrementó en el período pasado, tal como señalamos en una columna anterior. Parece que no era tan sencillo “bajar el costo del Estado”, que, de hecho, aumentó. Tampoco tuvo éxito una supuesta política exterior “sin anteojeras ideológicas”, que permitiría lograr múltiples acuerdos de libre comercio para aumentar las exportaciones, finalizó el quinquenio sin un solo logro en esta materia.
Mirar más lejos
Sin embargo, una mirada más larga a la historia reciente muestra también casos de éxito. Como también se observa en el gráfico, la década inmediata anterior a la que acaba de cerrarse (2005-2014) muestra una tasa de crecimiento económico en niveles históricos, de 5,4% en promedio anual. ¿Habrá cosas para aprender de ese período? Entendemos que sí.
Por supuesto que hay circunstancias que no se repiten en la historia. Ese período exhibió algunas condiciones internacionales especialmente favorables para nuestra economía. Particularmente, los precios de los bienes de exportación de Uruguay crecieron fuertemente, en lo que se conoció como el “superboom de commodities”. La situación actual es diferente, por lo cual no contamos con esa ventaja. Sin embargo, esa no es la única explicación de un período tan largo de crecimiento intenso. No olvidemos que este superboom también benefició al resto de las economías de la región, en muchos casos más fuertemente que a Uruguay, por la composición de las canastas de exportaciones e importaciones de cada país, y, sin embargo, el desempeño de Uruguay se destacó positivamente en la comparación regional.
¿Cómo se explica entonces el buen desempeño de la economía uruguaya en esos años? Es que también hubo políticas públicas que impulsaron el crecimiento, y, además, lo hicieron compatible con una distribución progresiva de los ingresos; es decir, la economía crecía y los más vulnerables eran los que más se beneficiaban.
Sin ser exhaustivo, en esos años se le dio forma al Régimen de Promoción de Inversiones, que estableció beneficios fiscales para aquellas empresas con planes de inversión que generaran nuevos empleos, aumentaran las exportaciones o contribuyeran a la descentralización territorial, entre otros objetivos. También se reformó el sistema tributario, con un objetivo claro de mejora en la equidad en la distribución y de fomento de las inversiones. Además, se reformó profundamente la regulación del mercado de trabajo, impulsando el crecimiento de los salarios en general y de los salarios mínimos en particular, lo que, además, repercutió también en las jubilaciones, dado el reajuste constitucional de estas. De esta forma, también se dinamizó el mercado interno, lo que impulsó el crecimiento de empresas de todo tipo. Por otra parte, se sanearon y fortalecieron las principales empresas públicas cuya incidencia positiva en la economía creció de manera importante, permitiendo cosas tan relevantes como la transformación de la matriz eléctrica o la expansión de la conectividad de alta velocidad, factores que fueron catalizadores de enormes inversiones y nuevas oportunidades.
A nivel más institucional, se fortaleció Uruguay XXI, organismo enfocado en la promoción de exportaciones y la captación de inversiones; se creó la Agencia Nacional de Investigación e Innovación con el objetivo de promover la tecnología y su aplicación productiva y la Agencia Nacional de Desarrollo para apoyar a las micro y pequeñas empresas, entre muchas otras iniciativas.
De no menor importancia, todo esto fue realizado en un marco de estabilidad macroeconómica, fortalecimiento fiscal y de sostenibilidad de la deuda (aspecto que arrastraba dificultades importantes desde la crisis de 2002) y fortalecimiento presupuestal histórico a los servicios sociales más importantes como educación, salud y seguridad.
Este breve repaso de éxitos y fracasos recientes no pretende sugerir que el camino está marcado y sólo resta seguirlo. Los desafíos son siempre diferentes, y las reformas del pasado no pueden repetirse, pero sí pretende señalar que el bajo crecimiento no es un destino inevitable para Uruguay y que las políticas públicas, especialmente las que tienen mirada de largo plazo, tienen mucho para aportar.
Algunos objetivos centrales en el mediano y largo plazo tienen que ir por la expansión de la educación y el conocimiento en todos los niveles ya que es un factor clave para sostener el desarrollo en un mundo cada vez más tecnificado y complejo. Junto con esto, la articulación de un sistema de innovación que no sólo promueva la investigación científica y tecnológica, sino que la acerque a las necesidades del sector productivo, impulse a las empresas a innovar e invertir en científicos y técnicos, y que articule todas las instituciones vinculadas, públicas y privadas, en línea con un plan nacional de ciencia, tecnología e innovación. Que ese plan, a su vez, sea parte de una estrategia de desarrollo que priorice actividades y acciones, con una mirada prospectiva, territorial y sostenible que organice, con base en prioridades explícitas, todos los mecanismos de promoción de inversiones, de exportaciones, de empleo, de capacitación, etcétera.
Finalmente, todo esto sólo será posible en la medida en que se avance paralelamente en la disminución de la desigualdad y la pobreza, especialmente infantil. En definitiva, el crecimiento económico no lo hacen gobiernos ni leyes, es la gente cooperando desde sus roles de trabajadores y empresarios quienes, en base a su ingenio, su esfuerzo y sus capacidades, generan riqueza. Las situaciones de privación y la falta de apoyo y de acceso a servicios básicos impiden a los niños y jóvenes desarrollar plenamente sus capacidades, sin las cuales las teorías y modelos económicos no significan nada.