Ajuste de la base de prestaciones y contribuciones: fundamento e implicancias

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Sobre la base de prestaciones y contribuciones

La base de prestaciones y contribuciones (BPC) es la unidad de referencia utilizada para el cálculo de impuestos, ingresos y distintas obligaciones establecidas por ley (como la fijación de jubilaciones y pensiones mínimas, becas estudiantiles, prestaciones o franjas y mínimos no imponibles). Esta unidad se creó en 2004, a partir de la Ley 17.856, para sustituir el salario mínimo nacional como referencia para las prestaciones y las obligaciones de naturaleza tributaria.

Según la normativa vigente, el valor se actualiza el 1° de enero de cada año, de acuerdo con la variación del índice medio de salarios (IMS) o del índice de precios del consumo (IPC), incluyendo además un rango del 20% sobre la variación del índice que se elija (según el artículo 3 de esa ley, “el Poder Ejecutivo podrá modificar la tasa de variación que surja del índice elegido, en defecto o exceso de hasta 20% sobre el porcentaje resultante”).

En efecto, de la ley se desprende que son dos alternativas disponibles para la indexación de la BPC, y se deja un margen de discrecionalidad que puede tener distintas implicancias en términos de las dimensiones condicionadas a esta unidad y de la recaudación, dependiendo de la fase del ciclo económico en la que se encuentre la economía. De ahí la controversia que sucedió al anuncio, centrada principalmente en las consecuencias que tiene sobre el impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF) y el impuesto de asistencia a la seguridad social (IASS).

Sobre el cambio de criterio del ajuste para la BPC

En efecto, el Poder Ejecutivo optó por volver a cambiar el criterio de ajuste, tomando nuevamente la evolución del IPC para definir el incremento, y no la del IMS (que es la que se venía utilizando desde 2021, luego del cambio introducido por el gobierno anterior). Concretamente, lo anterior implica un aumento de 4,38%, lo que deja el valor de la BPC en 6.864 pesos.

Según el Ministerio de Economía y Finanzas, “en el mundo es más frecuente que los umbrales y las franjas de los impuestos directos se ajusten en función de la variación de los precios al consumo” (la clave está en que se trata de impuestos directos, que son los que le dan progresividad al sistema, a diferencia de los indirectos). Esto es así en tanto “la actualización de la BPC –siguiendo la evolución de la inflación– permite preservar el poder adquisitivo real de las prestaciones. También mantiene el valor de mínimos y franjas del IRPF y del IASS alineados con la evolución del costo de vida”.

De esta manera, la lógica del ajuste vuelve a ser la que estaba vigente hasta 2021, cuando fue modificada por el gobierno de Luis Lacalle Pou para pasar a utilizar el IMS como criterio. La diferencia es que, en aquel momento, el salario real iba en caída, es decir, el incremento del IMS (salarios nominales) era inferior al del IPC (inflación).

Esto implicó que, en un contexto de pérdida de poder adquisitivo, se pagara más IRPF e IASS que el que se habría pagado si se hubiera mantenido la normativa incambiada, y que cayera además el valor real de las prestaciones afectadas a la BPC (por eso, no es inocua la discrecionalidad que habilita la norma, ni la coyuntura económica que está detrás de cada decisión). En otras palabras, cuando los salarios reales caían, el ajuste por IMS generó un aumento de la carga tributaria asociada a estos dos tributos.

Por tanto, la similitud entre ambos casos es que el ajuste anunciado ahora vuelve a definirse utilizando el índice que menos aumenta de los dos (que en este caso es el IPC), con el mismo efecto sobre la recaudación y, por tanto, sobre la discusión pública. Pero el tema de fondo que debería orientar la decisión sobre el mecanismo de indexación es la naturaleza de los impuestos directos, como son el IRPF y el IASS (que a su vez están correlacionadas con los ingresos), y su relación con las distintas fases del ciclo económico.

Una controversia que se reedita

Naturalmente, la decisión fue motivo de controversia porque, entre otras cosas, la decisión afecta la base mínima no imponible de ambos impuestos, así como el valor de los umbrales que separan a las distintas franjas de cada uno. En el caso del IRPF, el umbral mínimo (por debajo del cual no se paga) pasa de 46.032 pesos a 48.048 pesos. En el caso del IASS, ese mínimo pasa de 59.184 pesos a 61.776 pesos. El salto sería mayor de haberse mantenido el IMS como indexador, generando una menor recaudación; el umbral mínimo quedaría más alto, así como los saltos entre las franjas.

En efecto, cuanto menor sea la magnitud del incremento, mayor será la recaudación, en tanto son más personas las que lo pagarían y lo harían a una tasa mayor (con relación a la otra opción). Expresado de otra manera: si el ajuste se hiciera por el IMS, que actualmente viene aumentando por encima del IPC (generando una mejora del poder de compra de los salarios), habría trabajadores que no llegarían a ese mínimo no imponible (y, por lo tanto, no pagarían el impuesto) y otros que pagarían menos (los que superan ese umbral).

Sobre las repercusiones

La raíz de las controversias en torno al cambio de criterio tiene que ver con la esencia de estos impuestos y, especialmente, con su impacto recaudatorio. Con relación a esto, el ajuste por IPC está más alineado con la lógica de este tipo de impuestos, dado que se recauda más en la medida en que aumenta el poder adquisitivo de los salarios.

Para el contador Gustavo Viñales, coordinador del Laboratorio Fiscal y Tributario del Centro de Investigaciones Económicas, indexar por el IPC (y no por el IMS) “es lo que corresponde”. Si bien la normativa lo habilita, seguir utilizando el IMS “sería un error técnico y un desconocimiento de la esencia misma de cómo funciona el IRPF”.¹

En este sentido, agrega que se trata de un impuesto procíclico: “Cuando la economía crece con aumentos de salarios reales, aumenta más que proporcionalmente porque tiene tasas progresionales. Cuando la economía decrece, se reduce más que proporcionalmente. Sólo en Uruguay con la pandemia aumentó con salarios a la baja”.

En la misma línea se pronunció el economista Pablo Rosselli, socio de la consultora Exante, quien en sus redes expresó que “ajustar por el IPC resulta consistente con la lógica del impuesto: recauda más a medida que los trabajadores incrementan su salario real. Y, cuando cae el salario real, recauda menos”.

Los dos especialistas coinciden en que la normativa debería modificarse para reconocer esta lógica y evitar futuras controversias, estableciendo que el único mecanismo habilitado para la actualización de la BPC sea el IPC. De esta manera, cuando el salario aumente más que la inflación (y el poder de compra mejore), se pague más y, cuando suceda lo contrario (es decir, cuando caiga el poder de compra), se pague menos. Esta es “la esencia del impuesto” (que, como se enfatizó, es directo) y se invertiría, según Viñales, si se aumentara por el IMS.

Distinta es la visión que tienen otros analistas, quienes hacen hincapié en la vocación recaudatoria que subyace a esta decisión. El economista José Antonio Licandro, por ejemplo, dijo que “ajustar por IPC sólo persigue el objetivo de recaudar más”. Según su perspectiva, compartida desde su cuenta en X, esto “no es una discusión sobre ‘el deber ser’, sino sobre el objetivo puro y duro de recaudar más”.

Un argumento similar esgrimió el economista Agustín Iturralde, director ejecutivo del Centro de Estudios para el Desarrollo, quien entiende que la forma “más neutral” de ajustar la BPC es por los salarios (es decir, por el IMS), porque cuando se hace de esa manera “básicamente el trabajador promedio sigue pagando la misma tasa de IRPF; los salarios suben 10, las franjas suben 10; los salarios suben 8, las franjas suben 8. Eso es lo que se hizo en el gobierno pasado”.²

Según sus estimaciones, el cambio de criterio afecta a aproximadamente 8.500 personas, que son las que comenzarían a pagar IRPF y antes no pagaban; “pagaban 0 y ahora pagan un poquito”. Con esta modificación, “el gobierno opta, como optó en las administraciones anteriores del Frente Amplio, por ajustar por la forma que implica aumentar un poco la presión tributaria del IRPF”.

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