A pocos días de los avances en el acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea (UE), distintos especialistas consultados por la diaria analizaron los logros y desafíos del gobierno de Yamandú Orsi a casi un año del inicio de la gestión. Los expertos afirmaron que el Ejecutivo mostró una estrategia de inserción internacional “continuista y pragmática”.
Gabriel Papa, Marcos Soto y Marcel Vaillant coincidieron en que la inserción en un escenario internacional “fragmentado y adverso” es una condición indispensable para el crecimiento económico del país. Sin embargo, mostraron discrepancias a la hora de evaluar el diseño de la estrategia, el ritmo de ejecución y la capacidad del gobierno para convertir los acuerdos alcanzados en resultados económicos concretos.
Continuidad
Papa destacó que Uruguay mantiene una línea de continuidad en su estrategia de inserción económica, que trasciende a los distintos gobiernos y es una muestra de las “virtudes de la institucionalidad” del país. El exasesor del Ministerio de Economía y Finanzas recalcó la “buena convivencia entre los partidos en comparación con la región”, lo que queda en evidencia en acuerdos de largo aliento, como el del Mercosur y la UE. “Estamos hablando de más de 25 años de compromiso político y técnico con el acuerdo, en el que participaron gobiernos de distintos signos”, recordó.
También valoró la continuidad en el proceso de adhesión al Acuerdo Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP), iniciado por la administración anterior y retomado por el gobierno actual. Al mismo tiempo, destacó el “carácter pragmático” de la política comercial uruguaya en relación con China, algo que también puede ser visto como una continuidad.
En la misma línea, Soto observó que no se advierten rupturas sustantivas respecto de gobiernos anteriores, lo que consolida una estrategia “básicamente continuista”. “Yo no identifico grandes rupturas ni grandes giros en torno a la política de inserción internacional de Uruguay”, señaló, aunque admitió algunas diferencias en el tono diplomático, en particular en el ámbito del Mercosur. El contador y decano de la Escuela de Negocios de la Universidad Católica expresó que Uruguay, gracias a su escala, puede lograr quedar fuera del alcance del radar de las grandes tensiones geopolíticas, pero tiene a su cargo la “función histórica de zurcir” el vínculo entre Argentina y Brasil.
Entre los principales aciertos, Soto destacó la continuidad del trabajo técnico y diplomático en acuerdos clave. “Creo que los principales aciertos del gobierno han sido seguir trabajando activamente para que se aprobara el ingreso al CPTPP, seguir adelante con el acuerdo Mercosur-UE, trabajar activamente en el Mercosur, en el acuerdo Mercosur-EFTA y aprobar recientemente el acuerdo Mercosur-Singapur”, enumeró.
Acuerdos
Vaillant, doctor en Economía y profesor de Comercio Internacional de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, se sumó a la enumeración de los aciertos y dijo que lo interesante, a la hora de evaluar este casi primer año de gobierno de Orsi, “es ver los resultados que se han obtenido en 2025”. Destacó la suscripción del acuerdo entre el Mercosur y la EFTA, el hecho de que Uruguay fue aceptado para empezar el proceso de negociación del Transpacífico y, finalmente, la firma del tratado con la UE.
“Esos hechos revelan una continuidad de Uruguay en una política de inserción internacional. Cada uno de esos acuerdos tiene interés en sí mismo y al mismo tiempo son complementarios”, añadió. Asimismo, sostuvo que en 2024 la situación era “muy distinta”, mientras que ahora Uruguay logró cuatro relaciones bilaterales con los países del EFTA, con 27 países de la UE y 12 estados del Transpacífico en plazos “relativamente distintos”, pero que son “muy elocuentes”. En ese sentido, subrayó el valor de que esto se lograra a pesar de que 2025 y el comienzo de 2026 han estado plagados de “acontecimientos internacionales complejos”, que se apartan de las “reglas convencionales” desde la posguerra.
“Hay un quiebre que es necesario gestionar [...] son hechos bastantes novedosos que no estaban contemplados en la estrategia de ningún partido político en las campañas electorales”, remarcó. “En materia de política comercial e internacional, se está produciendo una convergencia de facto, que tiene que ver con reconocer cuáles son los intereses de Uruguay”, añadió, y remarcó que todavía están pendientes las distintas ratificaciones de los acuerdos que obligarán al gobierno a reunirse con la oposición.
“Hay una tarea del gobierno de ponerse a punto en todos los instrumentos necesarios y hacer un análisis de la gestión de lo previo al ingreso del Transpacífico. Eso irá ordenando al oficialismo y a la oposición. Creo que hay un acuerdo explícito en cuanto a que esto hay que hacerlo, porque son iniciativas que empezaron en gobiernos anteriores y se van cristalizando en este”, agregó.
Para Vaillant, las acciones del gobierno en su primer año “están alineadas positivamente”, en función del objetivo de aumentar el crecimiento económico, pero no va a ser un proceso automático, sino que va a requerir un conjunto de acciones de “adaptación, y las requeridas en cada una de estos acuerdos, que son distintas”.
“Lo más relevante, alineado con el crecimiento, es que cambian radicalmente las expectativas de inversión, que son las que van a mover la producción en Uruguay. [...] Pero no va a ser un proceso automático: va a requerir bastante esfuerzo de los poderes públicos y de la sociedad civil confirmar esas expectativas de credibilidad de que esos procesos van en serio”.
De cara al resto de la gestión, el experto destacó que la prioridad del gobierno es lograr que se concreten los acuerdos y gestionar un escenario internacional “complejo”, en el que oficialismo y oposición no están “alineados de la misma forma”. “Lo evidente e importante es que en ese plano Uruguay no está llamado a tener un protagonismo central, sino que más bien tendrá que ir tomando decisiones puntuales en relación con distintos eventos”, afirmó.
Diferencias
Papa, por su parte, hizo una valoración “muy positiva” de la estrategia de inserción internacional y económica de Uruguay, teniendo en cuenta que se desarrolla en un escenario global “sumamente desafiante”, marcado por tensiones geopolíticas, fragmentación del comercio internacional y un cuestionamiento creciente al multilateralismo. “La evaluación es muy buena, especialmente teniendo en cuenta que el contexto es sumamente desafiante”, afirmó. En ese marco, subrayó que las decisiones en política exterior e inserción económica tienen un impacto directo sobre el crecimiento, la inversión y el acceso a mercados, todos ellos factores clave para el desarrollo del país.
En la vereda de enfrente, Soto hizo un balance crítico, pero matizado, de la política de inserción internacional de Uruguay. Señaló que durante el primer tramo de gestión “costó mucho despegar” y no estuvo del todo claro el diseño inicial, aunque destacó la continuidad de los principales procesos y acuerdos en marcha. “Con la política de inserción internacional, al menos en este primer año de gobierno, da la sensación de que costó mucho despegar y ejecutar. Intuitivamente, uno puede suponer que no estaba tan claro el plan o el diseño de esa política”, planteó. No obstante, indicó que a partir de los últimos movimientos, que comenzaron a producirse en los últimos meses, comienzan a delinearse los “grandes lineamientos” de ejecución de la política de inserción internacional del Ejecutivo.
Yamandú Orsi, el 17 de enero, en Asunción.
Foto: Camilo dos Santos
Crecimiento y modelo exportador
“Las acciones realizadas durante este primer año acercan al país a su objetivo de crecer más”, dijo Papa, y destacó que el resultado dependerá también de los desafíos externos, que pueden ser un “obstáculo”. En ese sentido, resaltó algunas iniciativas del gobierno, como el impulso a la estabilidad macroeconómica, una nueva matriz de incentivos tributarios y mayor eficiencia en la gestión de trámites.
Consultado sobre el riesgo de profundizar un modelo primario exportador, el economista advirtió que la primarización está directamente vinculada a la calidad del acceso a los mercados. “Si el acceso tiene mala calidad, la producción y la inversión se recuestan sobre ventajas comparativas estáticas”, sostuvo. A este respecto, insistió con que mejorar la inserción económica –regional y extrarregional– es una condición necesaria para avanzar hacia una estructura productiva más diversificada y con mayor valor agregado.
Por su parte, Soto aclaró que por el momento se desconoce a “ciencia cierta” la “ejecución clara” de la política exterior para que se pueda evaluar si está alineada a un desarrollo productivo de largo plazo. “Lo que ha habido es la necesidad y la continuidad de alcanzar los acuerdos que estaban en proceso de negociación y una agenda de viajes que promuevan proactivamente la apertura o la profundización de determinados mercados”, agregó.
El economista señaló que, si se visualiza a Uruguay en el largo plazo, el requisito “primario” es impulsar la inserción internacional para que el país pueda colocar su producción y su trabajo para generar un crecimiento con equidad. “Siempre, cuando tengamos una visión de largo plazo, debemos tener claro que es necesaria una agenda proactiva, profunda, de inserción internacional, que permita colocar de forma eficiente y diversificada nuestra producción”, añadió.
Desde una perspectiva macroeconómica, Soto también subrayó que la inserción internacional es una condición necesaria para el crecimiento. “Por nuestras dimensiones y por la dimensión del mercado doméstico, Uruguay debe colocar la inmensa mayoría de lo que produce en el exterior”, afirmó, y reiteró la importancia de contar con una agenda proactiva y que diversifique, a los efectos de sostener el desarrollo y promover un mayor bienestar.
Al analizar los motores del crecimiento, destacó el rol de las exportaciones, la inversión y el consumo de los hogares. “Nos ha costado mucho captar inversión, tanto extranjera como nacional”, advirtió, y agregó que, expresada como porcentaje del PIB, se mantiene en niveles bajos desde la pandemia.
Cuello de botella
Más allá de los acuerdos alcanzados, los economistas consultados advierten que el principal desafío del gobierno será convertir esos logros diplomáticos en inversión, diversificación productiva y crecimiento sostenido.
Entre los principales desafíos, Papa remarcó que Uruguay no debe aceptar condicionalidades en la relación con Estados Unidos y China y que debe impulsar acuerdos más puntuales con Asia, en busca de profundizar una diversificación de mercados que permita una inserción más sofisticada en cadenas de valor. En ese sentido, sostuvo que es clave “desburocratizar” todo lo que tiene que ver con el comercio exterior y la inversión. Se debe impulsar de forma “consensuada” un mayor apoyo a la internacionalización de las empresas medianas y de las exportadoras, monitoreando de forma permanente la matriz de incentivos orientados a la inversión, recientemente renovada.
De cara a los próximos años, Papa subrayó que la implementación efectiva de los grandes acuerdos comerciales y la profundización de acuerdos puntuales serán determinantes para el posicionamiento económico internacional de Uruguay. A eso sumó el potencial de los servicios globales y de los desarrollos vinculados a la inteligencia artificial (IA) como áreas con capacidad de generar crecimiento sostenido.
“Más allá de la peripecia a la que está sometido el acuerdo Mercosur-UE, las reuniones anunciadas por el Poder Ejecutivo con el sector privado y organizaciones sociales deberían ser la oportunidad para acordar, en términos más generales, en torno a una estrategia productiva que debería tener como uno de sus pilares la mejora de la inserción”, agregó. “El compromiso continuado con los acuerdos macro y micro, junto con la expansión en servicios y nuevas tecnologías, es lo que en diez años puede generar un escenario bien favorable”, concluyó.
Verticales productivas, empleo y formación
Por su parte, Soto rechazó la idea de modelos productivos excluyentes y planteó la necesidad de trabajar sobre distintas verticales en forma complementaria. “Uruguay puede seguir profundizando su vertical agroexportadora, pero integrando innovación, servicios profesionales y tecnología”, afirmó, en referencia a sectores como el de las tecnologías de la información, el turismo y los servicios globales.
En ese marco, advirtió sobre un desajuste crítico en el mercado laboral. “Tenemos sectores que no logran seguir creciendo porque no consiguen recursos humanos capacitados y, al mismo tiempo, más de 100.000 uruguayos desocupados”, planteó, antes de poner énfasis en la necesidad de impulsar políticas de formación, reconversión laboral y adaptación al impacto de la IA. “Uruguay lidera la adopción de IA en la región, y esto, inequívocamente, va a expulsar personas del mercado laboral”, añadió.
Mercosur
Papa sostuvo que el impacto del acuerdo Mercosur-UE será “muy positivo” y citó las estimaciones recientemente presentadas por el Ministerio de Economía y Finanzas, que proyectan aumentos del PIB de más de un punto y medio porcentual, un incremento de las exportaciones de bienes cercano al 4%, mejoras en el empleo de medio punto porcentual y un aumento del salario real próximo al 1%.
Sin embargo, advirtió que los beneficios no serán automáticos y que Uruguay enfrenta el desafío de aprovechar el acuerdo mediante una estrategia de diferenciación productiva. “La diferenciación en términos ambientales, sanitarios y de calidad tiene que formar parte de la estrategia central para potenciar el valor del acceso que se alcanza con el acuerdo”, argumentó. Asimismo, destacó el rol de Uruguay dentro del bloque, debido a que “nunca hubo una divergencia tan grande entre las orientaciones políticas y económicas entre Argentina y Brasil”.
“Es evidente y clara la cercanía política del Frente Amplio con el partido del presidente Luiz Inácio Lula da Silva, pero eso no motivó, generó ni ambientó ninguna clase de beligerancia del Poder Ejecutivo respecto del gobierno de Argentina, ni hubo ninguna clase de alineamiento, como se pretende decir, con el Brasil liderado por Lula. Lo que hubo fueron decisiones en materia de relaciones internacionales soberanas de Uruguay, que podían en muchos casos coincidir con las de Brasil y en otros no. El punto es que se evitaron enfrentamientos estériles con Argentina”, destacó.
Sobre este tema, Soto llamó a la cautela y subrayó que los acuerdos “facilitan el comercio, pero no aseguran que eso suceda”. Aun así, destacó el potencial del acuerdo para ampliar mercados y atraer inversión: “Es un acuerdo súper interesante, en el que tenemos un perfil productivo complementario con Europa”, afirmó, y señaló que el país debería enfocarse en nichos de mayor calidad y valor agregado. Según explicó, el impacto del acuerdo dependerá de la capacidad de Uruguay para aprovechar nuevas oportunidades de inversión y profundizar sus cadenas productivas, más que de los beneficios arancelarios en sí mismos.
Contexto internacional y estrategia económica
Mientras tanto, Papa sostuvo que el escenario internacional es complejo debido a las acciones del presidente de Estados Unidos, Donald Trump, que han sido “disruptivas”. Puso como ejemplo la imposición de aranceles, la política monetaria de Washington, la intervención de Venezuela y sus pretensiones sobre Groenlandia; todas ellas han desafiado al derecho internacional y al multilateralismo, dos aspectos “relevantes” para Uruguay, agregó.
Asimismo, el experto ubicó estas definiciones económicas en un escenario internacional complejo, atravesado por la “rivalidad” entre Estados Unidos y China, tendencias proteccionistas y una creciente “fragmentación geoeconómica”. En ese marco, defendió la estrategia uruguaya de evitar alineamientos automáticos y de apostar a la diversificación. “Se evitó recaer en una lógica de alineamientos y condicionalidades, y eso hay que mantenerlo”, indicó, al señalar que esta postura es clave para preservar márgenes de autonomía económica en un mundo interdependiente.
Prioridades hacia adelante
De cara al próximo período, Soto sostuvo que las prioridades de inserción económica deben definirse en función de las verticales productivas estratégicas. “Si definimos una vertical en torno al turismo, vamos a tener que vincularnos muy bien con la región, con Europa y con Estados Unidos; si pensamos en la vertical agroalimentaria, los mercados relevantes serán Estados Unidos, la UE y también China, India, Indonesia, Vietnam y África”, explicó.
Finalmente, remarcó que todas estas definiciones deben estar enmarcadas en entender qué bienes y servicios Uruguay puede producir de forma correcta. Asimismo, dijo que es clave impulsar el sector de las tecnologías de la información y servicios no tradicionales, en el que Estados Unidos aparece como el “principal mercado de exportación”. “Todo esto debe estar enmarcado en la imprescindible búsqueda de mayor competitividad”, sentenció.