El presente artículo aporta elementos para el debate acerca del actual contexto de la formación pública de docentes y educadores en Uruguay. Tomamos como punto de partida la perspectiva de Mancebo, quien en el artículo Navegando entre la tradición normalista y la universitaria: la institucionalidad de la formación docente inicial en Uruguay (2005-2019) sostiene que el proceso de universitarización de la formación en educación se organizó en tres dimensiones: “El estatus jurídico, el ejercicio de la autonomía y el cogobierno, y el cumplimiento con las funciones universitarias clásicas”. Sobre las dos primeras no se avanzó, ya que dependen de la aprobación de la ley orgánica de una universidad de educación. Sobre el cumplimiento de las funciones universitarias de enseñanza, investigación y extensión se realizaron avances significativos, aunque sin alterar estructuralmente las tradiciones normalistas fundantes.
Estado de situación de las transformaciones entre 2008 y 2022
a) Micropolítica universitarizante
En 2008, la entonces Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente dependiente del Consejo Directivo Central (Codicen) de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), instaló el Sistema Único Nacional de Formación Docente (SUNFD), que estableció la departamentalización de la formación en educación, como espacio académico, de alcance nacional, articulado por diversos campos del saber, con la finalidad de promover actividades de investigación, enseñanza y extensión.
Este aspecto fue acompañado de horas de departamento con “la finalidad de fomentar el sentido de pertenencia a la institución y la continuidad del trabajo”, según el documento base del SUNFD. El texto señala que la organización por departamentos constituyó “un soporte esencial para el desarrollo de una institución docente de nivel superior”, que entre sus objetivos tenía la promoción del “trabajo coordinado, la investigación y la extensión con la consecuente mejora de la calidad de la labor docente, la cual repercute en la formación de los futuros docentes”.
Esta estructura inicial requirió cambios y ampliaciones como resultado de la incorporación y reapertura de carreras y especialidades a lo largo del período. Es así como el proceso de creación de los Institutos Académicos entre 2016- 2018 fue un segundo hito para ampliar la institucionalidad académica. La intención fue favorecer la implementación de propuestas interdisciplinares e integradoras, así como la reflexión entre las disciplinas que faciliten la articulación curricular. Asimismo, los Institutos Académicos contribuirán a implementar y sostener los planes de educadores con perspectiva integral, donde la estructura docente basada en grados académicos y organizada predominantemente en cargos actúe como pilar para la transformación académica e institucional. Asimismo, se creó la figura de la Unidad Académica, definida como un espacio de transversalidad entre los departamentos e institutos académicos en torno a temáticas de interés general para la formación en educación.
La estructura académica vigente cuenta con cinco institutos académicos, integrados por varios departamentos y unidades académicas.
En paralelo, en 2014 se creó la Comisión de Enseñanza y Desarrollo Curricular y las comisiones de carrera nacionales y locales, integradas por docentes estudiantes y egresados de manera paritaria. Entre los cometidos de la Comisión de Enseñanza se establece coordinar acciones de seguimiento de los planes de estudio con las comisiones de carrera y las estructuras académicas, y proponer lineamientos para la formulación y revisión de planes y programas.
La formación continua y de posgrado de los docentes tuvo un desarrollo fluctuante a lo largo del período. En 2007 se estableció un convenio marco entre ANEP y la Universidad de la República (Udelar) para desarrollar posgrados conjuntos. El relacionamiento interinstitucional fue complejo y dificultó su desarrollo, que se concretó en diplomaturas, especializaciones y maestrías. Las dificultades para acordar una propuesta conjunta con la Udelar impulsó al CFE a realizar acuerdos con universidades privadas y extranjeras para cumplir con la responsabilidad de garantizar una oferta de posgrados para sus docentes. Asimismo, se buscaron otros socios para el desarrollo de posgrados, a través de convenios con Flacso y UNIPE. De un total de 2.800, en dicho período titularon más de 500 docentes.
En 2016, el CFE y la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) acordaron financiar el fondo “CFE Investiga”, dirigido al financiamiento de proyectos de investigación. El Programa tuvo cinco convocatorias: dos en 2017 y una en 2018, 2019 y 2021. Con el propósito de potenciar la investigación, en 2018 se creó el Programa de Apoyo al Desarrollo de la Investigación en Educación y un año más tarde el Programa de Apoyo a la Extensión. A estos se sumó en 2021 el Programa de Apoyo al Desarrollo de la Enseñanza Universitaria (PRADEU), con el propósito de nuclear y diseñar líneas estratégicas, así como un plan de acción que asegure una enseñanza de nivel universitario en todos los centros e institutos dependientes del CFE y estrechar vínculos con otras instituciones nacionales y extranjeras.
A lo largo de estos años, la estructura académica no estuvo exenta de reformulaciones, pero sin duda su desarrollo fue ganando terreno en el hacer de la formación de grado y continua. Sin embargo, las críticas más agudas han recaído en las personas que ocupaban las coordinaciones de los departamentos y unidades académicas. Al decir de Merkel (2013: 47), partiendo de la individualización de esta problemática, se señalan dinámicas negativas de dichas estructuras. Esta singularización revela la incapacidad de analizar ampliamente las estructuras y desembocó en que el 28 de febrero de 2022 casi la totalidad de los coordinadores académicos fueron cesados. A la hora del análisis de la política educativa se apeló al accionar de los individuos para desacreditarla y -lo que es aún más negativo- a no sustituirla por otra. Sin dudas este punto configura un profundo retroceso en la universitarización de la formación en educación.
b) Macro política universitarizante
En el capítulo XII de la Ley General de Educación de 2008 se dispone la creación de Instituto Universitario de Educación (IUDE) y se define a la formación en educación como terciaria con características universitarias. Previo a la discusión legislativa de la norma y en el marco del debate educativo de cara al Primer Congreso Nacional de Educación, la Asamblea Técnico Docente de Formación y Perfeccionamiento Docente tomó la decisión de promover “la creación de una universidad” autónoma y cogobernada en esa área, como “única manera” de concretar las propuestas del organismo en materia de enseñanza, investigación y extensión.
En 2010, en las disposiciones transitorias del documento de implantación del IUDE se establece que mientras no se aprobara una ley orgánica del organismo, en forma transitoria funcionaría el CFE en la ANEP, con los mismos cometidos que el resto de los consejos desconcentrados de ese momento. Según se estableció, su cometido sería la formación de profesionales de la educación, incluyendo a educadores sociales.
En mayo de 2012, se presentó al Parlamento el proyecto de ley orgánica del IUDE con cogobierno. El tratamiento parlamentario desembocó en propuestas legislativas en mayoría y minoría parala creación de una Universidad de Educación pública. En agosto de 2013, el Frente Amplio presentó un proyecto de Universidad de Educación y en octubre de ese mismo año ingresó a consideración de la Cámara de Representantes, donde obtuvo media sanción. Allí se propuso que el órgano de dirección de la universidad estaría conformado por el rector, dos estudiantes, dos docentes, dos egresados y hasta seis directores regionales. Esta composición del gobierno del organismo impidió que finalmente el proyecto fuera aprobado en la Cámara de Senadores.
Si bien en las exposiciones, los legisladores de todos los partidos políticos indicaron que se requerían acciones y resoluciones administrativas que contribuyan en transformaciones que afiancen las tareas de investigación, de extensión y de docencia, a fin de consolidar y desarrollar una pujante Universidad de Educación, no se alcanzaron las mayorías necesarias para su creación.
En marzo de 2015, el senador colorado Pedro Bordaberry presentó un nuevo proyecto de Universidad de la Educación. En la exposición de motivos expresó la importancia de que la formación de grado y posgrado de los profesionales de la educación sea universitaria, en vínculo con otras universidades, desde una perspectiva descentralizada y apoyada en un sistema de becas para los estudiantes. El proyecto se archivó unos meses después, sin tratamiento en las cámaras.
En diciembre de 2017, el Poder Ejecutivo remitió un nuevo proyecto de creación de una universidad al Parlamento, en el que expuso que el proceso aún inacabado de universitarización se llevaba adelante desde el CFE. La iniciativa tuvo tratamiento exclusivamente en la Comisión de Educación y Cultura del Senado.
La generación de acuerdos entre los actores de la formación en educación y el accionar del sistema político muestran un conjunto de reveses en los últimos años. Por lo tanto, el desempeño a nivel de la micro y la macro política deberían contribuir a que la educación y las políticas educativas convergieran ante la necesidad de fortalecer los procesos de diseño e implementación.
c) Política de la individualización
El artículo 198 de la ley de urgente consideración (LUC) establece un procedimiento voluntario de reconocimiento de carreras de formación docente impartidas por entidades públicas no universitarias. Dicho mecanismo implica la conformación de un consejo consultivo en la órbita del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) para asesorar al organismo. El 4 de diciembre de 2020 el MEC reglamentó dicho artículo mediante el decreto 358, y el 28 de marzo de 2022 por la resolución 0355/022 se establecen las bases para el reconocimiento voluntario de títulos universitarios. Para acceder al reconocimiento universitario deben presentar una serie de requisitos, entre los que están la definición de un perfil de egreso, competencias u objetivos de la carrera, un diseño curricular, plan de estudios y programas. Además, se exige que cada docente de la carrera complete una nota de compromiso firmada y se dispone que la atribución del carácter universitario de la titulación sea coronada con una prueba a cargo del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (Ineed) que deberá dar cada egresado de las carreras avaladas por el MEC. Por su parte, la asignación del carácter universitario de la titulación de cada carrera que se postulen está condicionada a que 80% de los estudiantes superen la prueba de evaluación. En caso de no cumplirse esa exigencia, por dos años consecutivos se pierde el carácter universitario.
Esta propuesta produce un tipo singular de universitarización, centrada en la individualización de tres instancias, que reduce de forma sucesiva el impacto de la política por carrera; por territorio, región o centro; y por estudiante. Se trata un proceso que va reduciendo el calibre del filtro hasta individualizar en cada estudiante, que podrá acceder al reconocimiento universitario si supera una prueba de conocimiento que no necesariamente tiene relación con el plan de estudios de su carrera.
Durante todo el proceso de acreditación universitaria de los títulos se desconocen las prácticas micropolíticas de universitarización que el CFE ha desarrollado desde su creación. La propuesta del MEC se puede resumir en el siguiente esquema:
La propuesta del MEC es parte de un grupo de políticas públicas que optan por la individualización de los problemas sociales mediante operaciones en las que “cada cual es declarado responsable no solo de su propia suerte sino también de su actuación social y de las consecuencias de su participación en la vida social” (Merklen, 2013:47). Según la perspectiva de Merklen, este proceso de individuación puede significar un aumento de “la libertad o de la independencia social por un incremento de las “capacidades” de acción del individuo, pero también puede desembocar en la inmovilización o en una especie de vacío social. La “individualización” se convierte en “atomización” y las dinámicas de singularización se revelan más bien como formas de control social” (Merklen, 2013: 55).
Esta propuesta provoca tres efectos: 1) Desinstitucionalización, por atomización, de la formación universitaria, en tanto el CFE no asume la responsabilidad de garantizar un ecosistema formativo para todos sus estudiantes.
2) Discriminación estudiantil, ya que todos cursan en la misma institución, pero tendrán acreditaciones diferenciales.
3) Individualización del proceso en cada estudiante, que es responsable de su propia titulación universitaria y, a su vez, del destino universitario de la carrera que cursó, ya que perder la prueba del Ineed puede significar la pérdida del carácter universitario de la carrera.
Definición de problema de política educativa
El proceso de universitarización en clave micropolítica permite crear condiciones actuales de mejora de la formación, a la vez que se prepara el terreno para la instalación de la Universidad Nacional de Educación. Por el contrario, el artículo 198 de la LUC y su reglamentación por parte del MEC apuestan por garantizar una titulación universitaria sin crear institución universitaria.
Estamos ante dos problemas de política pública diferentes: a) Garantizar una formación universitaria para cada estudiante de formación en educación, lo que significa configurar un ambiente institucional con estructuras académicas que promuevan experiencias formativas en las que se incremente la relación con el saber a partir de las prácticas de enseñanza, y la participación en proyectos de investigación y relacionamiento con el medio. b) Acreditar la titulación universitaria de un sector de estudiantes de formación en educación, maestros y profesores, centrado en un proceso exógeno a la propia institución formadora.
Para construir una institucionalidad universitaria, desde 2008 se han incorporado recursos en el CFE que lamentablemente no han sido homogéneos para todas las carreras. Ello quedó librado a una ecuación por la que equipos docentes utilizaron los recursos disponibles de horas de departamento y recursos complementarios de apoyo a la investigación y extensión para construir prácticas formativas en las que estudiantes son factor clave de proyectos que desarrollan otras capacidades.
Desafíos para la construcción de una formación en educación universitaria
El presente nos impone contender en dos planos. Por un lado, el normativo, el relativo a la macro política y la necesidad de crear una Universidad de Educación y, por otro, el concerniente a la micropolítica: la acumulación a partir de prácticas universitarizantes.
Pensar en una nueva universidad pública es ubicar en un espacio común a cientos de miles de ciudadanos que participarán de sus espacios a nivel nacional o local. Por lo tanto, el carácter universitario se consagra desde una formación y de una organización institucional que lo permita. Es posible alcanzar y sostener una Universidad de Educación.
En relación con las prácticas universitarizantes, sería clave implementar la modificación del Capítulo XIV del Estatuto del Funcionario Docente aprobado por el Codicen en 2019 y suspendido de manera “transitoria” en julio de 2020, para avanzar en una organización del trabajo docente en cargos y grados académicos. Se deben realizar los llamados correspondientes para los grados académicos, así como instalar comisiones de evaluación de la docencia que asesoren al CFE, según lo establecido en la reformulación propuesta para el estatuto. Además, es necesario realizar nuevos llamados a concursos docentes, para el logro de la efectividad en aquellos departamentos académicos, secciones y subsecciones que no fueron convocados en la edición 2018-2019.
Para dar estatus universitario a la formación en educación no es suficiente con rotular o reconocer los títulos. Se requiere construir institucionalidad que garantice una formación universitaria en la que estudiantes, egresados y docentes estén activos e involucrados en la producción de conocimiento.
La puesta en marcha de lo dispuesto en 2019 -luego de casi ocho años de debate- relativo al capítulo que regula el desempeño docente en formación en educación es una acción necesaria. Pasaron dos años desde que las actuales autoridades lo dejaron en suspenso y siguen llegando inexcusables nuevas dilatorias.
A su vez, debe existir una estructura académica que permita trabajar en los cambios curriculares pertinentes para las carreras de grado, la formación continua y la proyección de posgrados con otras instituciones universitarias. Por el contrario, la estructura académica que se venía desarrollando para lograr el estatus universitario de la formación en educación ha sido desmantelada. A la fecha no hay ninguna acción acordada tendiente a la sustitución o modificación.
Para dar estatus universitario a la formación en educación no es suficiente con rotular o reconocer los títulos. Se requiere construir institucionalidad que garantice una formación universitaria en la que estudiantes, egresados y docentes estén activos e involucrados en la producción de conocimiento. Estamos convencidos de la necesidad de generar políticas públicas que garanticen de manera integral la formación universitaria para todos los actuales y nuevos profesionales del campo educativo. Esperamos que se abran los caminos para concretarlo.