¿Qué futuro tienen los plebiscitos no aprobados?

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Ninguno de los plebiscitos que acompañaron las elecciones nacionales del domingo 27 de octubre obtuvo el apoyo necesario para ser aprobado. Cada vez queda más lejos el último triunfo que ostentara este mecanismo de democracia directa, hace más de dos décadas. Sin embargo, la derrota electoral de un plebiscito no define ni da cierre al asunto tratado. A lo largo de la historia reciente, estos resultados han abierto debates y tensiones a diversos actores del sistema político y el gobierno, que también ha accionado en consecuencia.

Los mecanismos de democracia directa, y en particular el plebiscito, cuentan en nuestro país con algunas características constitucionales que dificultan sus posibilidades de ser aprobados. De forma abreviada,¹ para su éxito el plebiscito debe alcanzar la mayoría absoluta de los apoyos (la mitad más uno) sobre el total de votos emitidos, en un formato de votación de una única papeleta por el Sí, lo que genera que cualquier abstención de manifestarse implique una contraria a su aprobación. Asimismo, nuestra Constitución establece que los plebiscitos deben ser realizados de forma simultánea con las elecciones nacionales, lo que determina sustancialmente sus posibilidades de éxito. Los apoyos o rechazos de sectores, partidos o candidatos presidenciales se tornan fundamentales, tanto para la difusión y promoción de la propuesta como para disponibilizar la papeleta por el Sí, en particular repartirla con sus listas de votación (ensobrando).

La sociedad civil organizada se configura como un actor determinante en el impulso y el rechazo de estas propuestas, dada su capacidad de movilización ciudadana y de presión hacia los partidos políticos. Al respecto, el polítólogo David Altman, referente en la materia, incorpora algunos elementos centrales para su análisis. Con relación a la procedencia de las iniciativas, diferencia las iniciativas propuestas “desde abajo”, que surgen de la voluntad ciudadana, que tiene un rol proactivo, de aquellas impulsadas “desde arriba”, cuando son impuestas desde las autoridades políticas (Poder Ejecutivo o Poder Legislativo). Mediante el estudio del caso uruguayo, define que el pronunciamiento de los partidos políticos es central a la hora de alinear a sus votantes en el apoyo o rechazo de una propuesta de plebiscito.

Sin embargo, la ausencia de éxito de un plebiscito no necesariamente lauda el debate ciudadano en torno al tema. En los plebiscitos de las últimas dos décadas, la procedencia de la iniciativa, el asunto abordado, el tipo de coalición generado para su apoyo, o el resultado electoral obtenido, parecen haber incidido en el posterior accionar del gobierno y de los sectores o partidos que la hayan apoyado. En especial, el apoyo electoral de militantes o votantes de un partido político hacia una propuesta de plebiscito puede implicar una presión interna para su posterior posicionamiento o compromiso de abordar el tema.

El plebiscito para habilitabar el voto epistolar, llevado adelante en 2009, alcanzó el 37,4% de los votos afirmativos, un apoyo lejano a la mayoría indispensable para su aprobación. Esta propuesta partía “desde arriba”, con el apoyo de 63 parlamentarios del Frente Amplio (FA), más de los dos quintos necesarios por el literal B del artículo 331 de la Constitución para llevar a consideración popular una propuesta de plebiscito. Aunque las encuestas de opinión pública señalaban un apoyo cercano a la mayoría necesaria, y se conformó una coordinadora con integrantes de la sociedad civil para su campaña, la baja adhesión y los magros resultados debilitaron la posibilidad de un posterior debate.²

En tanto, en las elecciones llevadas adelante en 2009 y 2019, tres de los cuatro plebiscitos desarrollados obtuvieron apoyos ciudadanos importantes, con un resultado electoral cercano a su aprobación. Tanto los partidos o sectores que los defendieron como el gobierno tomaron apuntes de estas adhesiones, retomando algunas de sus consideraciones.

Los tres plebiscitos mencionados surgieron “desde abajo”, al acumular la iniciativa ciudadana del 10% de las personas habilitadas a votar. Este origen promovió una temprana organización de la movilización ciudadana y los actores sociales, así como activó la militancia de los sectores partidarios que la apoyan, permitiendo una mayor difusión y reconocimiento de la propuesta a plebiscitar. Los apoyos de dirigentes, sectores o militantes vinculados a un partido político, así como organizaciones sociales de peso, presionaron a la interna de los partidos involucrados a tomar una definición de apoyo o compromiso con la propuesta. Durante y luego de la campaña.

La campaña del plebiscito por la anulación de la ley de caducidad, que obtuvo en 2009 el 47,4% de las adhesiones, surgió a iniciativa de las organizaciones sociales de derechos humanos y sumó luego el apoyo del FA, a pesar de las divergencias y tensiones internas sobre la postura a tomar. Más allá de la derrota electoral, el apoyo ampliamente mayoritario de los frenteamplistas a la propuesta (que según una investigación realizada en 2014 fue superior a ocho de cada diez votantes en la mayoría de los departamentos)³ presionó al entonces partido de gobierno a tomar cartas en el asunto. Durante su gestión, el gobierno del FA presentó en dos ocasiones proyectos de ley para dejar sin efecto la ley de caducidad, no exento de importantes tensiones internas y externas.

Por otra parte, los plebiscitos vinculados a la seguridad pública llevados adelante en 2014 y 2019 surgieron a iniciativa de dirigentes y sectores de partidos políticos tradicionales de oposición a los gobiernos frenteamplistas en funciones. La activación de las bases militantes de los sectores partidarios que promovieron estas propuestas colocó el debate en la agenda pública, y posicionó como referentes a sus dirigentes. Aunque ambas iniciativas no se aprobaron, las ideas promovidas incidieron fuertemente en las posteriores acciones de los partidos que las apoyaron, al obtener un importante apoyo de sus votantes.

En 2014, la campaña sobre la baja de la edad de imputabilidad penal llevada adelante por Pedro Bordaberry con el apoyo del Partido Colorado y algunos sectores del Partido Nacional (PN) obtuvo el 46,8% de los apoyos. A pesar de la derrota del plebiscito, la importante adhesión ciudadana influyó en los gobiernos posteriores, que hicieron modificaciones regresivas y punitivas en el sistema judicial adolescente, instalando en el sistema político la necesidad de reforzar las políticas represivas hacia ese sector de la población.⁴

En 2019 el plebiscito “Vivir sin miedo” propuso cuatro modificaciones constitucionales para abordar el problema de la seguridad pública. La iniciativa, llevada adelante por el dirigente nacionalista Jorge Larrañaga, no contó con el apoyo de la totalidad de su partido, ni tampoco de su candidato a la presidencia. Sin embargo, logró la adhesión del 46,8% de la población y, ante la llegada del PN al gobierno, Larrañaga fue designado ministro del Interior. Con su referencia en materia de seguridad, el gobierno promovió, por medio de la ley de urgente consideración, importantes reformas que retomaban el espíritu de la propuesta de “Vivir sin miedo”, como el aumento de penas y el incremento del poder policial o de las funciones de las Fuerzas Armadas en el territorio. Además de manifestar y acordar desde el sector de Larrañaga, Alianza Nacional, llevar adelante las negociaciones necesarias para reformar uno de los puntos plebiscitados, relativo a la habilitación de los allanamientos nocturnos en hogares.

Dos resultados similares, dos escenarios distintos

Los resultados electorales obtenidos el domingo 27 de octubre por ambos plebiscitos muestran cifras similares en los apoyos ciudadanos, lejanas al mínimo necesario para su aprobación, aunque en contextos distantes, lo que abre escenarios divergentes sobre las posibilidades de incidencia a futuro.

El plebiscito por la reforma de la seguridad social contaba con mayor adversidad para su aprobación. Esta propuesta “desde abajo” partió de la sociedad civil organizada (en especial organizaciones sindicales) y tuvo el apoyo de sectores históricos del FA (como el Partido Comunista o el Partido Socialista), pero no del partido en su conjunto. Este aspecto determinó una constante tensión durante la campaña, dadas las diferencias en el posicionamiento y la militancia de los sectores del FA, y el rechazo de su candidato así como de otros importantes dirigentes. Más allá de las importantes adversidades de la campaña para sumar recursos y adhesiones, el plebiscito de reforma de la seguridad social obtuvo el 38,8% de los apoyos ciudadanos. Los resultados dan cuenta de una importante adhesión de votantes frenteamplistas, así como de una considerable proporción de votos en blanco que respaldaron la propuesta (y nada menor de cara al balotaje: 33.718 votos). Los resultados muestran un importante apoyo ciudadano en una campaña desafiante para quienes llevaron adelante la propuesta, dado el rechazo de importantes sectores del poder económico, político y mediático que influyeron en el debate ciudadano.

Distinta es la realidad del plebiscito que buscaba habilitar los allanamientos nocturnos, una propuesta llevada adelante desde el sistema político que encuentra un apoyo sustancialmente inferior al manifestado por los candidatos y partidos políticos que impulsaron la propuesta. La suma de los votos obtenidos por todos los partidos que llevaron adelante el plebiscito (47%) supera casi en ocho puntos porcentuales los votos obtenidos para aprobar el plebiscito (39,3%). Los resultados muestran una campaña poco efectiva para los partidos promotores de la iniciativa, que no lograron fidelizar a su electorado en torno a una propuesta defendida y considerada necesaria por el actual gobierno. En este sentido, debe destacarse que si bien no se coordinó una contracampaña en su rechazo, tampoco entre sus defensores se organizó un espacio coordinado de militancia, por lo que careció de una base ciudadana movilizada.

Posibles epílogos

Los resultados electorales del domingo 27 de octubre permiten esbozar algunas líneas sobre el posible futuro de las iniciativas recientemente votadas.

Por un lado, los plebiscitos llevados adelante por la sociedad civil organizada han suscitado debates y tensiones internas en el FA. El apoyo de parte de la militancia orgánica a estas propuestas y las importantes adhesiones obtenidas entre los votantes frenteamplistas, como ocurrió en 2009, han presionado al partido político a incorporar el tema como una de sus prioridades. Esto fue visible durante la campaña, cuando el candidato Yamandú Orsi y varios dirigentes han manifestado públicamente su compromiso a generar un diálogo social para reformar la ley de seguridad social y jubilaciones. En caso de triunfar, el FA deberá dar respuesta a un electorado que ha manifestado este posicionamiento, así como a los movimientos sociales y sindicales que la impulsaron y prometen mantenerse activos para exigir respuestas sobre este tema.

Con relación a la propuesta de habilitar los allanamientos nocturnos, la débil respuesta ciudadana a una propuesta impulsada desde el sistema político, en particular la coalición de gobierno, y sometida a votación popular por segunda vez, debilita la posibilidad de debatir cercanamente sobre el tema. Sin embargo, y como mencionaba más arriba, los apoyos a las últimas propuestas sobre seguridad plebiscitadas ha posicionado a partidos, dirigentes y gobiernos a promover reformas punitivas, en un contexto en el que este problema continúa siendo el más relevante para la ciudadanía. La existencia de una mirada consensuada en el sistema político sobre la necesidad de avanzar hacia políticas represivas y el aumento del poder policial en territorio deja abierta la posibilidad de retomar la discusión sobre medidas de este porte.⁵

Los apoyos ciudadanos a los dos plebiscitos son inferiores a los registrados en las últimas elecciones nacionales. Sin embargo, sus procesos y resultados imponen a los partidos políticos el desafío de escuchar a su electorado. Las manifestaciones de apoyo y rechazo de sus votantes a las propuestas deben llamar la atención de las orgánicas partidarias, que deben ser receptivas a incorporar las demandas ciudadanas de sus votantes, así como a respetar el rechazo de una iniciativa ya plebiscitada.

Tamara Samudio es politóloga.